作者：李俊清（中央民族大学国家安全研究院）；付秋梅（广西大学公共管理学院）
摘要：边疆安全事关国家稳定发展全局，确保边疆安全是边疆治理的第一要务。当前我国边疆地区面临大国博弈与地缘环境安全风险增大、反分裂与意识形态斗争复杂尖锐、区域非均衡发展“累积循环效应”形成结构性张力等多重内外部挑战，实现边疆长治久安的任务仍然十分艰巨。要坚持把维护国家安全和社会稳定作为边疆治理的底线要求，深化政治强边、发展经济固边、改善民生安边、社会治理稳边、构建友邻睦边、推动协同治边，多措并举以实现边疆治理现代化。
关键词：边疆治理；国家安全；中华民族共同体建设；稳边固边；兴边富民
“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。”中国与１４个国家接壤，有２.２万公里陆地边境线，沿边分布着９个省（自治区）１４３个陆地边境县和新疆生产建设兵团５８个边境团场，边疆九省区面积约占全国陆地面积的６２％。边疆地区是国家安全屏障的第一道防线，是捍卫国家主权、安全和领土完整的前沿阵地，对整个国家的稳定发展具有重要影响。习近平总书记在二十届中共中央政治局第十八次集体学习时强调“要坚持把维护国家安全和社会稳定作为边疆治理的底线要求”，这不仅揭示了边疆治理在国家安全和社会稳定中的突出地位，也指明了新时代边疆治理的任务目标。
一、充分认识边疆地区在维护国家安全和社会稳定中的突出地位
边疆是国家的边疆，边疆之为“疆”，自然与国家的疆域直接相关。所谓疆域，指国家权力对自然空间切割并由国家占据和控制的地理范围。疆域是国家存在的物质前提，世界上没有疆域的国家是不存在的。在国土、国民、主权的国家三要素中，国土处于基础性、前提性的地位。中国古代思想家孟子也认为：“诸侯之宝三：土地、人民、政事”，强调土地是立国的基础。在中国传统政治话语中，国家又常以“江山社稷”代称，泛指国家疆域的“江山”与代表土地和粮食的“社稷”均强调疆域之于国家的重要性。
有疆域就有中心与边缘。国家疆域的边缘性区域就是边疆。边疆是相对于中心而言的，边疆的形成、存在，在其本性上蕴含着中与边、内与外、远与近、静与动、刚与柔、强与弱、新与旧、我与他、主与客等对立统一关系。从国家治理的历史进程考察，国家产生以后，其疆域空间内的治理是以京畿为中心，依据地理位置的远近和文化的亲疏在疆域内划出不同的圈层来进行的，并依据与中心紧密程度的差异和各地域特色的不同设计出因地制宜的秩序规则。“九州”的地理区域划分，“五服”“九服”“九畿”的疆域层次划分，因俗而治、守在四夷等治边方略的实施，从中央王畿至边疆之地，形成权力与文化的“差序格局”。在这种格局中，中心与边疆的功能定位有所区别，前者为皇权统治提供合法性和财源，后者作为中央王朝的拱卫区，保护京畿安全。从国家安全的整体来看，这样的边疆架构一方面有利于中央政权巩固，另一方面却也客观上导致传统中原地区的经济社会发展模式未能完全扩散到边疆地区，进而使得边疆与内地存在各领域不同程度的差异，既包括发展水平和模式的差异，也包括精神文化、制度器物等方面的差异。正因边疆多重异质性的存在，在历代王朝治乱兴衰的演进中，“天下未乱边先乱，天下已定边未定”几成铁律。近代以来西方列强对中国的蚕食鲸吞、瓜分豆剖，也是从分裂肢解边疆地区开始的，竭力煽动操纵各类民族分离运动，使我国边疆领土大片丧失。为应对边疆危机，清末以来既有祁韵士、徐松、张穆等学者究心考论边疆史地，为御侮图强和筹边谋防献计献策；亦有林则徐、左宗棠、吴大澂等收复新疆、经略东北，为求金瓯无缺而艰苦努力。１６８９年中俄签订《尼布楚条约》，标志着由传统王朝“天下”的“有疆无界”向现代民族国家疆域边界清晰的形态转换。
１９４９年中华人民共和国成立，现代国家建设迈入新的阶段。边疆之“边”的特殊属性决定了它与国家主权和领土完整直接相关，是捍卫国家主权独立和领土完整的第一线。因此，边疆地区在维护国家领土完整方面进行了艰苦卓绝的努力，先后经历了“抗美援朝”“西藏平叛”“中印边境自卫反击战”“珍宝岛自卫反击战”“南沙海战”“对越自卫反击战”等血火交融的考验。同时，也不断通过外交谈判与邻国勘定边界，将传统形成的模糊边疆（ｆｒｏｎｔｉｅｒｓ）演变为国际法认定的明确边界（ｂｏｒｄｅｒｓ）。至２００９年中国与１４个邻国中的１２个国家基本完成陆地边界线的正式勘定，目前仅与印度、不丹尚未划定边界。
现代民族国家的对外排他性领土占有和版图范围内的一体性民族／国族（ｎａｔｉｏｎ）聚合，都凸显了边疆在国家安全方面的意义。在现代民族国家体系中，边疆作为主权国家间的地理连接与中国统一多民族国家的组成部分，其政治地理空间属性与国家属性因主权领土归属分殊而被凸显出来，边疆与国家安全的天然联系也愈发得到强化，成为国家安全最敏感的地区。边疆地区因其特殊的地理区位，在时间与空间、国内与国际、历史与现实、共性与个性的多重交错碰撞下，具有涉边、涉外、涉族、涉教、涉贫、涉主权等区域特征，传统安全威胁与非传统安全威胁交织，一般公共安全问题与民族、宗教、境外因素叠加，是国家安全问题首当其冲的风险感知地、压力承载地、矛盾高发地，长期处于国家安全最为脆弱敏感且复杂性、危险性最高的前沿位置。在中国持续快速崛起的进程中，影响边疆安全的各类风险不仅不会消失，反而会随着国家安全环境形势日趋繁复，甚至有可能在今后较长时间内变得更加严峻。为此，在中国式现代化的新征程上，党和国家高度重视边疆治理工作，不仅明确提出了“治国必治边”“加强边疆治理”“推进兴边富民、稳边固边”等一系列新方略，更赋予了边疆各省区维护国家安全的新使命。
总之，边疆本身就是国家疆域不可或缺的有机构成，边疆安全是维护国家安全的战略屏障，关乎国家稳定发展全局，具有“牵一发而动全身”“一荣俱荣、一损俱损”的联系。边疆安全问题如果解决不好，不仅危害边疆社会稳定，还会威胁国家统一和安全，甚至可能危及中华民族伟大复兴进程。
二、新时代边疆安全面临的风险挑战
（一）大国博弈与地缘环境安全风险增大
我国是世界上邻国数量最多、陆地边界线最长的国家，也是地缘矛盾最突出、边界情况最复杂的国家。首先，从全球秩序、大国博弈、地缘政治的角度宏观考量中国的边疆安全可发现，美国是影响中国边疆安全及周边安全的最大变量。随着中美大国博弈日趋激烈，美国不仅加大了对我国边疆地区的干扰力度，煽动“五独”合流形成分裂主义组合拳，借所谓的新疆、西藏问题对我国进行遏制打压，还变本加厉地构建复合式的“岛链战略”“亚太再平衡战略”和“印太战略”，在亚太地区盟伴中凝聚“对抗中国”的共识，加强在中国周边的军事部署，在东海、南海、台海、中印边界、朝鲜半岛等敏感地区挑动事端，激化中国与部分邻国的领土争端，试图利用周边围堵中国。其次，从中国周边安全形势看，全世界９个有核武器的国家４个在中国周边，２０２４年全球军力排行榜前十名中有５个在中国周边。朝核问题和朝鲜半岛局势、阿富汗局势、中印边界争端、缅甸边境战乱等地区热点问题持续存在，吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、巴基斯坦、蒙古国近年来相继发生国内政治骚乱，不仅直接影响我国安全利益，还对我国边疆安全构成了极大挑战。最后，边疆地区外向型经济快速发展的同时，非法跨境婚姻、非法务工、非法入境、走私贩毒、电信诈骗等违法犯罪活动以及跨境生态安全问题层出不穷，治理难度也在不断加大。
（二）反分裂与意识形态斗争复杂尖锐
边疆地区与民族地区高度重叠，５个自治区有４个地处边疆，１４３个陆地边境县有１１４个在民族地区，２.２万公里陆地边境线有１.９万公里在民族地区，２２４５万边境县人口有近一半是少数民族，５５个少数民族中有３０余个与境外同一民族跨界而居。由于地理位置特殊、民族宗教情况复杂，边疆地区历来是国家反分裂、反渗透、反破坏斗争的重点区域。在过去一段时期内，边疆分裂势力猖獗，暴恐事件频现，严重危害了国家安全、社会稳定、民族团结。经过党和政府多年开展反恐和去极端化斗争，边疆社会大局整体实现了“由乱到稳”向“由稳到治”的重大转变。但达赖集团、“东伊运”等分裂势力依然暗流奔涌、伺机而动，民族分裂主义和宗教极端思想“境外有种子、境内有土壤、网上有市场”的状况还没得到根本改变。在意识形态斗争方面，民族宗教问题历来是意识形态渗透的重要领域，并且“民族工作已挺进中美博弈第一线”。近年来，以美国为首的西方国家将“民族牌”纳入攻击中国的任何领域，处心积虑利用民族问题对我国进行渗透、西化和分化，在学术上操控支持“内亚史观”“新清史”“征服王朝论”“赞米亚学说”等错误史观以解构中华民族，妄图使民族问题成为中国社会冲突动荡的祸根。周边国家兴起的“泛突厥主义”等各种泛民族主义思潮对边疆地区倒灌的风险也不断增大。从国内形势看，新疆“毒教材”事件、个别地区推行国家统编教材和普及国家通用语言文字遇到阻力、涉民族因素网络舆情多发频发等，也折射出民族领域意识形态斗争仍然尖锐复杂。民族领域是防范风险隐患的重点，是反分裂斗争的前沿，维护国家主权、安全、发展利益的重要性和紧迫性突出。２０２１年中央民族工作会议特别强调“防范化解民族领域风险隐患”，提出“要守住意识形态阵地”，这是当前和今后一个时期党的民族工作和国家安全的目标任务之一。
（三）区域非均衡发展“累积循环效应”形成结构性张力
民生连着民心，民心是最大的政治。民生稳，民心就稳；民心稳，社会就稳。共同富裕是解决我国社会主要矛盾的重要抓手。党的十八大以来，在脱贫攻坚、乡村振兴等普遍性民生工程与“西部大开发”“兴边富民行动”“支持沿边重点地区开发开放”“少数民族事业发展规划”“对口支援”等差别化区域支持政策的双重保障下，边疆地区实现了跨越式发展，历史性地消除了绝对贫困与区域性整体贫困，与全国一道全面建成了小康社会。但囿于自然条件、外部性特征、历史遗留等因素影响，边疆地区经济社会发展仍然相对落后，存在“缪尔达尔式的发展不平衡”及“累积循环效应”，规模性返贫风险较高，失业率较高，城镇化水平普遍较低，农村人口空心化尤其是抵边村镇人口空心化问题严重，城乡居民可支配收入仍然处于较低水平且差距不断扩大，民族分布存在区域、行业、城乡区隔和碎片化现象。这就使得边疆地区在新发展阶段仍然是实现共同富裕目标的难点与短板。２０２３年，习近平总书记在内蒙古自治区考察时指出，“从全国来看，推动全体人民共同富裕，最艰巨的任务在一些边疆民族地区”。边疆地区区域非平衡发展“累积循环效应”结构性张力的存在，不仅可能导致边疆民众产生“心理落差”，还极易滋生消解中华民族共同体意识的因素，进而影响社会稳定和民族团结。尤其当经济民生领域的一些阶段性发展差距被反华势力利用，放大并上升到民族、宗教等问题高度发难，对我国社会构成的潜在威胁形势会更加复杂。
三、立足国家安全和社会稳定底线，推进边疆治理现代化
维护边疆安全，是贯彻“治国必治边”战略思想的题中之义，也是“努力建设更高水平的平安中国”的重要内容。要立足国家安全和社会稳定底线，下好先手棋、打好主动仗，推进边疆治理现代化。
（一）深化政治强边
政治安全涉及国家主权、政权、制度和意识形态的稳固，是国家安全的根本要求。坚定维护政治安全，是边疆安全的重要前提和可靠保障。维护边疆地区政治安全，最根本的就是维护中国共产党的领导和执政地位、维护中国特色社会主义制度。中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，也是我们应对边疆一切不确定性风险的最大确定性。要切实把党的全面领导落实到边疆治理各方面全过程，自觉用习近平新时代中国特色社会主义思想夯实边疆政治安全的思想理论基础，健全党组织领导的基层治理体系，深化边疆党建长廊建设，推进“万里边关党旗红”等党建品牌创建，着力把基层党组织建设成为铸牢中华民族共同体意识、维护社会稳定、守卫边疆领土、开展反分裂斗争、带领群众致富的战斗堡垒。要守好意识形态阵地，全面开展反分裂、反恐怖、反渗透、反间谍的斗争，严密防范和抵御敌对势力的渗透、颠覆、破坏活动，旗帜鲜明反对历史虚无主义、极端民族主义、宗教极端主义。正确区分和处理泛民族主义思潮，清晰界定两类不同性质的矛盾，该斗争的坚决斗争，该肃清的肃清，该批驳的批驳，该说理的说理。从理论层面厘清中华民族与各民族、中华民族与国家、国家与民族、宗教与社会的关系，跳出西方民族主义理论的话语陷阱。坚持把铸牢中华民族共同体意识作为新时代党的民族工作和民族地区各项工作的主线，构建铸牢中华民族共同体意识宣传教育常态化机制，引导各族干部群众树立正确的国家观、民族观、文化观、历史观和宗教观。强化法治建设，加快制定出台《口岸管理法》《边境管理法》《移民法》《民族团结进步促进法》等法律法规，适时修改完善相关法律法规，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，深化国家安全普法教育宣传，增强边民法治意识、国家意识、国防意识。
（二）发展经济固边
只有牢牢把握发展这把总钥匙，实现边疆各族群众共同富裕，才能彻底铲除“三股势力”滋生的土壤，维护边境、边疆、周边安全稳定。在“民族史”走向“世界史”的世界普遍交往大势下，在新发展格局和“一带一路”互联互通中，新时代的边疆已不是传统的次要区域和开放“末梢”，而是“国家发展的新增长极”以及对外开放的新高地。要充分发挥边疆地区的区位优势、资源优势、开放优势、后发优势，统筹国内国际两个市场两种资源，主动对接区域协调发展战略、区域重大战略，正确处理国家与地方、边疆与内地、边疆与边境、政府与市场、防守与开放、发展与稳定的关系，推动边疆地区经济高质量发展。要打好政策“组合拳”，完善差别化区域支持政策、对口支援与东西部协作政策、利益分配和生态补偿机制，推进西部大开发和固边兴边富民行动，强化边疆地区城市群、新区、经济特区、自由贸易区、开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区、跨境旅游合作区、边境口岸以及多种多样的综合保税区和边民互市点等外向型经济产业发展政策。有序承接国内外产业转移，推动“民营企业进边疆”行动，促进产业链、供应链、物流链稳定，鼓励内地企业到边疆投资兴业。推进新型城镇化建设，以撤县设市、国家行政机关向边境一线前移、发展新生抵边城镇等形式及时优化边境城镇布局，构建以边境地级市为带动、以边境县城和口岸为依托、以抵边村镇为支点的沿边城镇体系，支持兴边富民中心城镇建设，结合“一带一路”倡议和国际陆海贸易新通道培育重要节点城市和新生中小城镇，增强人口与经济支撑。
（三）改善民生安边
改善民生是凝聚人心的基础。边疆历来有一个谁影响谁的问题，哪边日子过得好，人心就往哪边跑。只有让边民过上更好的日子，边民心中才会增强做中国人的自豪感，才会充满对伟大祖国的认同感，从而增强建设边疆、保卫边疆、奉献边疆的责任感。因此，不论从我国国家性质出发，还是就当前巩固边疆稳定的要求而言，都必须顺应人民群众对美好生活的向往，将改善民生、凝聚人心作为边疆经济社会发展的出发点和落脚点，“要赋予所有改革发展以彰显中华民族共同体意识的意义，以维护统一、反对分裂的意义，以改善民生、凝聚人心的意义”。要补齐民生短板，提高边疆地区公共服务保障能力和水平，解决好关系各族群众切身利益的教育、就业、医疗、出行和通信等实际困难，坚决守住不发生规模性返贫底线，让各族群众在公共服务中感知国家并认同国家。要加强边疆地区基础设施建设，大力实施兴边富民和安居融居工程，加快现代化边境小康村建设，发展抵边新村，全面提升边民抵边安家、居边生息的环境，完善边民补助、护边员补贴及其子女教育等政策支持体系，引导边民向沿边抵边公路、边民互市贸易点、抵边聚居点等适度集中。
（四）社会治理稳边
社会稳定是国家安全的重要内容，“要始终把维护社会稳定摆在首位，加强抓稳定和促发展两方面工作的统筹结合”。对于影响边疆社会稳定的各种人民内部矛盾，既要积极预防一般人民内部矛盾被利用转化为敌我矛盾，也要正确区分民族问题与一般矛盾纠纷，“不能把涉及少数民族群众的民事刑事问题简单归结为民族问题，不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族矛盾”，避免造成敌友难分、划友为敌的被动局面。要全面推动反恐维稳法治化常态化，建立健全风险监测预警机制、矛盾纠纷排查化解机制、风险会商研判机制、风险防控责任机制。在边疆地区依法处理涉稳、涉诉、涉访问题，依法打击各类违法犯罪行为，依法治理民族与宗教事务，搭建综治维稳工作站、法官工作站、公共法律服务工作室、“草原１１０”等平台，依法化解调处社会矛盾纠纷。推进关口前移、重心下沉，强化基层网格化治理。既要将内地先进的社会治理经验推广应用到边疆，坚持和发展新时代“枫桥经验”，也要挖掘培育边疆基层社会治理创新实践，宣介推广“乌伦古经验”“冬不拉调解法”等地方特色经验，将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。要坚持疏堵结合，在边疆民族地区创新工作方法推进移风易俗，强化居民公约、村规民约激励约束作用。
（五）构建友邻睦边
“周边是中国安身立命之所，发展繁荣之基”。构建睦邻友好、共享繁荣的周边命运共同体是赢得中美博弈的重要战略支撑，是统筹自身安全和共同安全的必由之路，也是化解周边国家对华“近而不亲”的着力点。构建周边命运共同体不仅需要深化周边安全合作，还有赖于政治互信更加牢靠、经贸联系更加频繁、人文交流更加紧密，并且后者能为前者提供基本条件和必要动力。我国很多边疆地区与睦邻国家山水相连、语言相通、文化相同、习俗相近，既是拱卫国家整体安全的“围墙”，也是国家构建周边命运共同体的“桥梁”。因此，边疆地区要统筹好开放与安全的关系，实施差别化边境管控政策，不能因固态“硬边境”的边防隔离设施而导致边疆经济社会文化交往处于排外的或者不重要的位置。既要深化周边安全合作，依托上合组织、中国—东盟合作、澜湄合作等，围绕打击跨境犯罪、反恐怖主义、禁毒等领域开展务实合作；也要扩大对外经贸文化往来，以“六廊六路多国多港”的互联互通为主线，抓住中老铁路、中吉乌铁路、中尼铁路等国际铁路大通道所带动的发展机遇，积极推进惠民生的“小而美”项目，促进民间社会文化教育交流和边民互市贸易创新发展。
（六）推动协同治边
边疆治理既涉及“你死我活”的敌情，又包括纷繁复杂的区情民情舆情；既面临传统安全风险，又面临非传统安全风险。治理对象的复杂性决定了治理主体的复合型结构，必须构建党政军警民合力治边机制。要加快构建党委把方向、政府总协调、军队当骨干、警方抓治理、民众共参与的治边格局，坚持海陆并举、东西联动，树立边疆安全的总体观、全局观、战略观。完善党政军警民联防联管联控机制，促进军地协同，建立边防部队、武警部队、移民管理机构以及边防民兵日常联防和应急联防指挥协调机制。如２０２４年内蒙古自治区将乌兰牧骑队员纳入基干民兵序列管理。强化科技赋能，充分利用大数据、人工智能、卫星遥感等数智技术推进智慧边防建设，提高信息化、智能化管控水平，建立数据共享、情报互通、风险共管的合作机制。发挥兵团安边固疆“稳定器”功能，推进兵地融合发展。大力宣传“人民卫士”巴依卡·凯力迪别克、“时代楷模”卓嘎央宗姐妹等爱国守边典型事迹，引导更多边民参与护边，或以职业化的护边员身份从事巡边管理工作，或“以家守边”，将安居乐业的“家事”同边境安全的“国事”有机结合，形成“人人是哨兵、家家是哨所、村村是堡垒、生产是执勤、放牧是巡逻、处处有防范”的守边护边格局。
“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱。”历史经验一再表明，边疆稳则国家安，边疆动荡或边防崩塌则山河破碎、政权颠覆。没有边疆的安全稳定，国家安全便无从谈起。面对当前日益激烈的大国博弈态势、复杂多变的周边局势和趋于严峻的边疆安全形势，只有坚持把维护国家安全和社会稳定作为边疆治理的底线要求，从战略高度、以全局视角推进边疆治理现代化，才能绘就一幅“边民富、边疆稳、边防固”的美好图景，才能把国家安全和社会稳定的“铜墙铁壁”构筑得更加坚不可摧。
来源期刊：中央民族大学学报（哲学社会科学版）２０２５年第２期
