作者：李俊清（中央民族大学国家安全研究院）；向娟（湖北民族大学马克思主义学院）
［摘 要］ 随着改革开放不断深入，全国“地改市”基本完成，自治州有驻地无辖区，逐渐显现出管理城市和发展经济权能不足的问题。因此“研究完善自治州辖区的管理体制”，就成为民族自治地方行政管理改革的一个重要问题。推进自治州辖区改革，助力自治州增权赋能，除了发挥行政管理职能之外，还能够起到聚集产业、培育区域增长极、强化经济文化辐射引领作用，也是新时代坚持和完善民族区域自治制度的有效路径。自治州辖区改革应当进行整体设计，分类分步推进，应当以州府驻地县/市为基点，撤县级市/县行政建制，政策试点后推广，同时还应根据各州经济基础、区划特点、人口聚集等具体差异采用撤县/市设区，或县/市边界重组设区的方式稳步推进。
［关键词］ 自治州辖区；行政区划；城市化；中华民族共同体
中国是一个统一的多民族国家，党和国家为促进民族地区和少数民族发展，把马克思主义民族理论与中国国情相结合，创设了一套以民族区域自治为核心的制度体系，确立民族区域自治制度为一项基本政治制度。民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。根据《中华人民共和国宪法》《民族区域自治法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律规定，民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级，每一级有对应的法律地位和行政权力。目前我国设有5个自治区、30个自治州和120个自治县（旗），共155个民族自治地方。自治州的行政层级等同于地级市和地区，是行政区划中承上启下的重要一级。
一、自治州的创设与发展
（一）改革开放前的自治州和地区：法律地位、行政权力与经济发展
中华人民共和国成立后，各少数民族聚居地区根据1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》中有关“民族政策”①的规定，以及中央人民政府1951年和1952年公布的《关于人民民主政权建设工作的指示》①《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》②等政策文件，开始建立民族自治区和民族民主联合政府。上述文件中都没有自治地方层级的相关规定，所以当时建立的民族自治地方都统称为“自治区”。1954年，一届全国人大一次会议通过的新中国第一部宪法将民族区域自治地方确定为自治区、自治州、自治县三级。此后，专区级“自治区”根据54年宪法和中央政府发布的一系列指示要求，陆续更名为“自治州”，并成立自治机关。（① 《共同纲领》中“民族政策”一章包括四条，明确各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。第五十条：中华人民共和国地内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的人民公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。第五十一条：各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。第五十二条：中华人民共和国境内各少数民族，均有按照统一的国家军事制度，参加人民解放军及组织地方人民公安部队的权利。第五十三条：各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。① 《关于人民民主政权建设工作的指示》要求：“少数民族聚居地区的各级人民政府，应当根据当地具体情况，认真地推行民族区域自治，实时地建立民族自治机关”。② 《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》规定：“各少数民族聚居的地区，依据当地民族关系，经济发展条件，并参酌历史情况，得分别建立下列各种自治区：一、以一个少数民族聚居区为基础而建立的自治区。二、以一个大的少数民族聚居区为基础，并包括个别人口很少的其他少数民族聚居区所建立的自治区。包括在此种自治区内的各个人口很少的其他少数民族聚居区，均应实行区域自治。三、以两个或多个少数民族聚居区为基础联合建立的自治区。此种自治区内各少数民族聚居区是否需要单独建立民族自治区，应视具体情况及有关民族的志愿而决定。”“可建立相当于乡（村）、区、县、专区或专区以上的自治地方。”）
地区行政公署建制源自民国时期，从新中国成立到改革开放前，“地区”曾是我国地级行政区划的主体。截至1978年底，全国共设置173个地区，约占211个地级行政区的82%［1］。但是，“地区”在《宪法》和历次宪法修正修订中从未提及，地区行署不是一级实体政府，主要根据省级政府的行政授权监督和指导辖区内县、市政府工作；没有独立的财政,“专署的预算列入省预算内，为省的单位预算”［2］；地区没有一级人大，只有省或自治区人大常委会地区工作委员会，缺乏完整的人事任免权。
而自治州作为三级民族区域自治地方中的一级，是国家行政体系中的一级实体政区，有党委、政府、人大、政协四套班子和党、政、群团三大系统，作为一个独立的行政主体行使自己的职能权力。现行《宪法》第30条规定“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”，“自治州分为县、自治县、市”，第112条规定“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府”。《民族区域自治法》作为实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律，第4条规定“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自权”，第三章共27条详列了自治机关的立法权、变通执行权、财政经济自主权、文化自主权、少数民族干部任用优先权等方面的自治权；同时还规定了国家有帮助少数民族发展政治、经济和文化事业的责任，并据此出台了一系列保障少数民族权利、促进少数民族地区各项事业发展的政策措施。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在规定地方各级人民代表大会和人民政府的组织和工作制度中，把自治州与设区的市并列提及，且第89条规定“自治区、自治州、自治县的自治机关除行使本法规定的职权外，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权”。总体而言，自治州的行政权力是多方面和完整的，既保障了少数民族各项平等的政治权利，又通过自治机关的自治权和各项政策照顾给予少数民族全方位的扶持。
在全国普遍实行“地区”制的时期，自治州行政建制曾有效促进了当地经济社会发展。对比分析改革开放前贵州省的自治州和地区两种建制的经济发展状况，黔南州和黔东南州成立初期的地区生产总值在全省排名中位列倒数第一位和第二位。之后，两州的地区生产总值快速上升，在全省的排名也逐渐靠前；且就二十世纪六七十年代两州与其他地区的增长幅度而言，两州遥遥领先。其快速发展的其中一个重要因素，就是比“地区”拥有更多的政策资源。（见表1）
（二）“地改市”行政体制改革
纵观人类现代化进程，城市化不仅是现代化的重要指标，而且是现代化的重要推动力量［3］，城镇化是现代化的必由之路［4］。为适应和推进改革开放以来经济社会领域重大变革，健全完善治理体系和提高行政管理效率，充分发挥城市辐射带动作用和走城乡一体化发展道路，中共中央国务院分别于1982年12月和1983年2月发出《关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》两个文件，开始改革地区体制，推行市管县的行政管理体制。
“地改市”自1983年开始，先后经历了20世纪80年代的试行和规范、90年代的全面展开、21世纪初的调整完善三个阶段［5］，至今基本完成。截至2021年底，全国共有地级市293个，地级市占建制市总数（691个）的42.4%、占地级行政区总数（333个）的88%①。“地改市”有利于优化政府间管理，助推城市化和现代化进程。1978至2021年，我国城市数量、城镇人口、城镇化率分别由193个、17245万人、17.92%增长至691个、91425万人、64.72%②。（① 数据来源：《2021年民政事业发展统计公报》。② 数据来源：1978年的城市数量来源于《2021年城乡建设统计年鉴》，2021年的城市数量来源于《2021年民政事业发展统计公报》，1978年和2021年的城镇人口来源于《中国统计年鉴2022》，1978年和2021年的城镇化率根据《中国统计年鉴2022》中公布的1978年和2021年的城镇人口和当年的总人口计算得出。）
“地改市”行政体制改革释放出了巨大的活力，“地改市”后，地级市的经济发展规模和速度逐渐领先于自治州。比如，贵州省的黔东南州与铜仁市两地位置相邻，区位、自然资源等差距不大，黔东南州的地区生产总值自二十世纪六十年代中期开始一直略微领先于铜仁地区。但是2011年撤铜仁地区设地级铜仁市之后，铜仁市迎来了经济发展的黄金时期，其地区生产总值、财政总收入逐步超过黔东南州并持续领先。（见表2）
然而，由于自治州的特殊性和相关法律，自治州与20世纪80年代开始的声势浩大的“地改市”无缘，21世纪初开始在全国试点推行的“省直管县”改革也基本把自治州排除在外。
（三）自治州发展现状
我国30个自治州中有28个设立于20世纪50年代，黔西南州和恩施州设立于20世纪80年代初。各自治州分布在吉林、湖南、湖北、四川、贵州、云南、甘肃、青海、新疆等9个中西部省和自治区；总面积230多万平方公里，约占我国陆地国土面积的四分之一。根据第七次人口普查结果，自治州常住人口总和5200多万人，约占全国总人口数的3.7%；2021年末各自治州地区生产总值总和2.74万亿元，约占全国GDP总量的2.4%③。（见表3）（③ 数据来源：自治州第七次人口普查常住人口总和及2021年地区生产总值总和根据表1汇总整理，各自占比用总和数据除以对应时间节点的全国人口和GDP。）
目前，自治州的城镇型政区相对偏少。延边州辖6市，红河州辖4市，海西州和伊犁州各辖3市，恩施州、凉山州、黔南州、黔西南州、楚雄州、德宏州、博州、昌吉州等8州各辖2市，湘西州、阿坝州、甘孜州、黔东南州、文山州、西双版纳州、大理州、怒江州、迪庆州、临夏州、甘南州、黄南州、玉树州、巴州、克州等15州只各辖1市。青海省的果洛州、海北州、海南州等3州只辖县不辖市。自治州共辖47市，占248个县级政区（县级市、县、自治县，不包含伊犁州的塔城地区和阿勒泰地区２个地区建制）的19%，占全国建制市的比例不到7%。
二、现行自治州行政区划体制存在的问题
与全国整体状况相比，30个自治州的城镇化率整体偏低，超过三分之二自治州的常住人口城镇化率低于全国均值。根据美国地理学家诺瑟姆1979年提出的“诺瑟姆曲线”理论①，各自治州的城市化进程在未来较长时间内仍处于加速时期。虽然城镇化会随经济社会发展而逐步演进，但是行政力量及区划体制是城镇化发展中的重要影响因素，既可以是推动其加速发展的动力，亦可能成为制约其发展的瓶颈。当前自治州行政区划体制存在职能虚置、权责不匹配等问题，原有“农政”基础上的自治州、县、乡镇行政区划管理体制，已经逐渐无法适应城镇化高速发展后城乡融合发展和“市政”属性日渐突出的现实。［6］（① 诺瑟姆把城市化进程分为三个阶段：城市化率低于30%的初期阶段，城市化率处于30%~70%的中期阶段，城市化率高于70%的后期阶段。三个阶段的演进在速度上呈现出由慢到快，再由快到慢的“S”型曲线，拐点是城镇化率30%和70%的时候。）
（一）自治州行政建制的特殊性
改革开放40多年，我国县级行政建制处于不断调整之中，主要表现为撤县设市和撤县（市）设区，致使县级市和市辖区的数量快速增长。撤县设市、撤县（市）设区的本质是政府间关系、职能的调整［7］。县是我国地方行政区划中历史最悠久、最稳定、最基本的行政建制。县制形成与发展的基础是农业社会，发展重心在农村和农业，土地利用主要是农业耕地，是与农业社会相适应的行政体制，除少数省直管县外，绝大多数县均由地级市管辖，其决策审批事项和权限有限。县级市虽然行政层级与县相当，但县改市有两个主要条件，即非农人口和二三产业比重，由此决定了其部门设置和工作重心更侧重于制造业服务业发展和城市管理与服务功能。与县相比，县级市在财政税收渠道、获得资金支持、申请转移支付、城市规划建设等方面更有优势，但其层级较低，范围小，人口产业聚集功能有限，辐射带动作用较弱。市辖区作为城市的重要组成部分，是行政区划调整过程中城市内部建制设置的重要内容，区的自然资源和规划、公安等机构一般是市级政府相关职能部门的派出机构，其土地审批、城市规划、基础设施建设、财税融资等大多都由地级市统筹安排，因而市辖区体制可以在市域范围内，超越县、县级市“画地为牢”的碎片化治理，将要素、资源等有效集中，在更大范围和更高层次上统一配置，推动市辖区与整个城市的发展融为一体，从而加快工业化、城镇化的发展进程。
然而，一方面，自治州没有“区”行政建制，无法像设区的市那样做强做大城市中心区域并积极发挥中心城区的产业聚集和辐射带动作用；且对所属县、市以间接管理为主，难以聚集州内资源统筹规划形成合力。自治州本级基本是一个行政统辖，而不能有效地作为一个经济文化中心辐射周边。另一方面，自治州存在的州市/州县同城，造成了行政架构和管理体制的不顺畅（延边州、恩施州、湘西州、黔东南州、黔南州、黔西南州、德宏州、怒江州、迪庆州、大理州、楚雄州、红河州、文山州、西双版纳州、海西州、黄南州、玉树州、伊犁州、博州、昌吉州、巴州、克州、阿坝州、甘孜州、凉山州、临夏州、甘南州等27州属于“州市同城”，青海省下辖的海南州、海北州、果洛州等3州属于“州县同城”）。首先，地级、县级、乡镇级三种不同层级的行政建制对应着不同的政策资源、权能职责和发展前景。县级市，尤其是乡镇级的基础设施、产业政策、发展权限、城市规模结构无法支撑地级行政建制，致使自治州的城市发展面临多重政策、权力瓶颈。其次，州市/州县两级政府在实际运行和管理中出现很多矛盾和问题。一般的，政府上下级机构设置和职能基本对应，强调机构对口和“职责同构”［8］。而自治州政府机构设置和州府所在县/市机构设置基本相同，容易出现机构重叠和双重管理，导致政出多门、混合管理等问题，造成管理资源浪费和行政管理效率低下。此外，自治州所管辖的县、市作为相对独立的县级政区，其管理权限独立于自治州而单独存在，而自治州和所辖的市、县所追求的发展目标与采取的策略不尽相同，对城市建设的着力点也不完全一致，州市同城、州县同城难以避免两级政府在具体行政管理实践中的权力和利益之争。
（二）自治州城市规划权的虚置
地方政府的城市规划权限对于规划城市发展方向、合理配置城市空间资源、优化产业布局、聚集和分流区域人口等具有重要作用。相关法律法规就城市规划权的主体界定基本与城市政府相对应。比如，《中华人民共和国城乡规划法》第14条规定“城市人民政府组织编制城市总体规划。”第19条规定“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”2005年建设部发布的《城市规划编制办法》第11条规定“城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划。具体工作由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）承担。”《湖北省城乡规划条例》第11条规定“市（县）域城镇体系规划由市（县）人民政府组织编制，报省人民政府审批，国家另有规定的除外。”以上规定虚化了自治州政府的城市规划权限。一方面，城市规划由城市人民政府统一组织实施意味着市一级城市规划管理权不得下放。《湖北省城乡规划条例》第7条就明确规定“市辖区、各类开发区（园区）不设城乡规划管理机构；确需设立的，可由上一级人民政府城乡规划主管部门设置派出机构，具体负责该区域的城乡规划管理工作。”我国绝大部分地级市都辖区，根据《城乡规划法》《城市规划编制办法》和各省、自治区、直辖市制定的城乡规划条例，城市规划一般由地级市组织编制，而州由所在的市（县）人民政府规划。自治州虽然与地级市同一行政层级，但行政建制不属于“市”，所以城市规划权被架空。另一方面，城乡规划实行属地管理的原则。自治州有驻地但无辖区，无直接管理区域，导致自治州一级建设（规划）行政主管部门无具体的管理客体和对象，对规划的管理无实质权限，难以从实质上对全州城乡规划实行统筹调控。
（三）自治州土地审批权的缺失
土地是民生之本、发展之基，更是城镇化的关键要素和基本依托。土地资源审批权，尤其是农用地转用、建设用地和城市用地方面的审批权力，是地方政府推动工业化、城镇化至关重要的手段和资源。但目前无论是土地审批方面的相关政策，还是现实中不同层级和行政建制地方政府的权力运作，都在一定程度上忽略了基于农业社会条件下创设的自治州本级政府的权力行使。
首先，关于农用地转为建设用地的审批权限。为深化行政审批改革，各省、自治区人民政府都在试点和推行下放省级政府审批土地用途转用的权限，承接主体一般限于“设区的市人民政府”。自治州虽是地级行政区，但在涉及承接上级政府下放和委托的事关城市建设发展的农用地转用审批权限上基本被忽略。同时，就农用地转用的相关程序和要求，《土地管理法实施条例》第23条规定了“由市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，分批次报有批准权的人民政府批准……农用地转用方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。”
其次，关于具体建设用地项目批准、土地使用权出让。一方面，在已经批准的农用地转用范围内，《土地管理法》明确了具体建设项目的批准权，即市和县人民政府，而不是市级或者县级人民政府。另一方面，《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中明确了土地使用权出让由市、县人民政府负责，市、县人民政府土地资源管理部门负责与土地使用者签订土地使用权出让合同。自治州都属于州市同城和州县同城，城市具体建设项目批准、土地使用权出让等方面的权力实际上属于自治州下辖的若干县、市人民政府，自治州本级无实质权力。
最后，自治州政府对建设市场行业的监管不到位。自治州本级建设、规划行政主管部门的主要任务是将相关法律法规、上级的政策和有关文件精神传达到各县、市政府及相关职能部门，并对省（自治区）政府住建厅和州政府布置下达的各项工作任务进行督促检查，客观上是一个上传下达的中间机构。同时，就相关城市建设项目和资金下达方式而言，一方面，省政府批准的有关城市基础设施建设的项目直接到自治州下辖的县、市，导致自治州对其无法监管调控。另一方面，有关城市基础设施建设国家补助资金直接由省（自治区）建设厅、财政厅明确到各县、市的具体建设项目，州一级的职能仅仅是转发文件，自治州城镇建设相关配套费收支也由各县、市自行管理。因此，自治州对项目实施的质量和效应也无法进行有效的监督，对全州城市基础设施建设的轻重缓急也基本无法做出安排和调控，导致州府所在城市的城市基础设施建设功能不完善，重点不突出。
（四）自治州本级财政收入有限，弱化了统筹调控职能
财政是公共治理的基础和重要支柱，没有财政的政府是一个“看不见的政府”。地方政府的财政收入与一个地区的经济发展相辅相成。地方的经济发展状况直接影响到当地的财政收入；同时，地方政府财政收入也决定了政府配置资源的能力和经营发展城市的效能，是地方政府实现治理目标的重要支撑。
适应分级管理的财政体制，自治州和州府所在的县、市，一般实行凡是州级建设项目和州级出让土地开发的房地产经营等项目，由州级相关行政主管部门直接管理，项目有关税费上缴州财政；州府所在县、市审批的建设项目和出让土地开发的房地产经营等项目，由县、市相关行政主管部门管理，有关税费上缴县、市财政。一方面，导致在同一个城市有两个政府主管部门同时存在和同时行使相关职能，在实际中会出现争抢管理项目和税源的情况，也不可避免的限制了自治州一级的税源。另一方面，“国有土地使用权出让收入”是地方政府财政收入“政府性基金收入”的重要组成部分，这部分因为州市/州县同城，按照前文相关政策规定，基本由州府驻地的县、市一级收缴。同时，因为自治州有驻地无辖区，下辖各县、市都有较为独立的财政权，财政部分是独立核算的，不全部上缴州财政。因此，州级财政收入有限，主要依靠国家移性支付，制约了自治州宏观调控职能的有效发挥。① （① 本小节数据资料来源：《恩施州统计年鉴2021》。）
（五）自治州本级无直接管理城市职权
城市管理以城市为管理对象，含盖市容环境卫生、道路交通秩序、市政管理、公用事业管理、停车管理、园林绿化管理、生态环境保护管理等多领域，是一个综合性概念。城市管理权一般由地方政府设置的城市管理行政执法局或城市管理执法委员会行使，承担着维护城市有序运转，保障城市生产生活秩序的重要职能。
住房和城乡建设部2017年出台的《城市管理执法办法》第2条明确了适用该办法的主体，即“城市、县人民政府所在地镇建成区内的城市管理执法活动以及执法监督活动”。自治州有驻地无辖区，意味着自治州本级没有自己直接管理的城市范围。30个自治州官方网站公布的州政府组织结构中均没有城市管理执法机构②，州城的城市管理具体职能由州政府驻地的市、县人民政府设置的城市管理机构具体履行。州本级行使城市管理方面职权的行为具有间接性，主要体现为：一是州人大及其常委会利用立法自治权或者地方立法权，根据国家法律法规政策规定，结合自治州实际，就推进城市管理执法体制改革、改进城市管理工作制定一些管理条例、办法等。比如红河州人大常委会制定的《红河哈尼族彝族自治州蒙自城市管理条例》，延边州人大常委会制定的《延边朝鲜族自治州城市管理条例》，海西州人大常委会制定的《海西蒙古族藏族自治州城镇管理条例》，等等。二是州委和州政府结合自治州的国土空间规划、州域范围内的城乡规划体系，通过州常委会、常务会、党组会、办公会等工作会议或专题会议，就有关全州和下辖县市的城市管理工作进行宏观的安排和部署。（② 各自治州官方网站检索时间2023年12月5日。）
三、自治州辖区：意蕴与实践路径
党的二十大报告指出：从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。实现第二个百年奋斗目标，一个民族也不能少。我国（55个）少数民族人口有1.25亿，（155个）民族自治地方占国土面积的64%。新中国成立以来，特别是改革开放和中国特色社会主义进入新时代以来，民族地区经济社会迅速发展，许多贫困落后地区实现了“一步千年”的伟大跨越，困扰少数民族和民族地区千百年来的绝对贫困和区域性整体贫困问题得到历史性解决。但受到历史、地理等多种因素的制约，发展不平衡不充分问题依然存在。
本文提出的自治州辖区，正是通过优化行政层级和行政区划设置，推进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，铸牢中华民族共同体意识的有益尝试。自治州辖区，在不改变法律确立的三级民族自治地方的基础上，利用行政管理方式变更行政区划，通过发展城市创设互嵌式社会结构和社区环境，为各民族交往交流交融提供了空间场域和过程机制。城市生产生活集中性的特点有利于增加各族群众之间的共同性和粘合性，促使各民族在日常生产生活交流中逐渐形成“你中有我，我中有你，你我难分”的集体认同理念［9］。通过城镇化的推进，加快少数民族和民族地区现代化建设步伐，促进各民族广泛交往、全面交流、深度交融，进而铸牢中华民族共同体意识，汇聚实现中华民族伟大复兴的磅礴力量。
综上所述，推进自治州辖区改革是时代发展的需求。但这项改革是一个系统工程，涉及“州辖区”设置的一般原则、具体方式、州区两级政府组织与职权优化等多个方面，需要慎重稳进，整体设计，分类分步实施。
（一）“州辖区”行政建制
“州辖区”的行政区划调整，是自治州内部建制变动，不改变自治州民族自治地方的性质。
一方面，就行政层级而言，“州辖区”的行政地位与县、县级市、自治县、旗、自治旗、特区、林区、市辖区相同，属于县级政区。“州辖区”由自治州直接管辖，下辖若干街道、乡、镇，且管辖的乡级政区中街道和镇的建制居多。
另一方面，就组织结构和职权而言，“州辖区”可看作是一种兼具“地域型政区”“民族型政区”和“城市型政区”［10］的政区体制。首先，区政府的自然资源和规划、公安等机构是州政府职能部门的下属分支机构，主要对自治州政府职能部门负责，由其垂直领导和管理。并且，州、区两级会依据地方政府机构设置、权力分配方面的政策文件做一些机构调整和人员分流。其次，区政府职能虽然涉及广泛，但核心职能在于发展经济和服务城市和市政，即根据州政府的规划和任务，通过产业发展规划和城市规划，提供优质公共产品和公共服务，辐射带动周边县/市。
总之，自治州设区与地级市设区属于同一性质，自治州辖区管理体制之下，自治州的管理城市、土地审批、调动整合资源、引导工业化等方面职权对应于设区的地级市。此外，自治州作为一级民族自治地方享有的自治权继续享有，国家对自治州的各项扶持优惠政策不变。
（二）“州辖区”设置的一般原则
总的来看，我国30个自治州中除恩施、湘西、延边3州之外①，其他27州均分布在西部地区；且多数自治州又分布在所属省份各方面条件相对落后的地区，地广人稀、区位偏远、自然环境恶劣。但是，各自治州的辖区面积、区划概况、经济发展、人口结构差异较大。因此，“州辖区”的具体设置应该在坚持一般原则的基础上，考虑各州实际情况，分类稳步推进。（① 国家“西部大开发”的范围除了西部12个省、自治区、直辖市外，还包括湖北省恩施土家族苗族自治州、湖南省湘西土家族苗族自治州、吉林省延边朝鲜族自治州。）
1. 以州府驻地县市为基点设置“州辖区”
州府驻地县/市是自治州的政治经济文化中心，城镇化率相对较高，人口更为集中，地理区位、经济基础、发展潜力相对较好，且行政区域面积普遍较大②。未来“州辖区”的设置地域应首先考虑州府所在县/市，以此培育自治州的“增长极”③，进而逐步向周边其他县、市传导，最终带动自治州整体经济发展。（② 资料来源：第七次人口普查数据和各自治州《2021年国民经济和社会发展统计公报》《自治州统计年鉴》，自治州门户网站公布的资料等梳理，标准时点为2020年11月1日零时。③ 法国经济学家弗郎索瓦·佩鲁提出了“增长极理论”，该理论认为：一个国家和地区的经济增长通常是从一个或数个“增长中心”逐渐向其他部门或地区传导。因此，应选择特定的地理空间作为增长极，以带动整体经济发展。）
2. 撤县级市/县行政建制设置“州辖区”
各自治州下辖的行政建制种类较多。延边州、恩施州、湘西州、阿坝州、甘孜州、黔东南州、黔西南州、楚雄州、文山州、西双版纳州、德宏州、甘南州、海南州、海西州、果洛州、玉树州、博州、克州等18州下辖县级市和县建制；昌吉州、巴州、海北州、黄南州、临夏州、凉山州、迪庆州、怒江州、大理州、红河州、黔南州等11州既下辖县级市和县建制，还下辖一个或多个自治县建制。
自治州和下辖自治县之间涉及不同少数民族和行政级别自治主体之间的复杂关系，自治县若改为“州辖区”则意味着不再是民族自治地方；且自治县普遍距离州府驻地县/市很远；所以不宜考虑撤自治县设“州辖区”。基于此，在“州辖区”设置实践中，各自治州宜在撤销县级市或者县的基础上，借鉴参考地级市市辖区的设置方式，设置若干“州辖区”。“州辖区”之外的县级市、县、自治县的行政区划不变。
3. 在政策试点的基础上逐步推广
实践证明，“试点-推广”是政策扩散实践中常用的有效治理方式，有利于最小化政策偏差和最大化政策效益。自治州辖区管理体制改革除具有一般行政区划体制改革共性之外，更关系到民族团结、边疆巩固、社会稳定和国家的长治久安，更具有敏感性和复杂性。所以，“州辖区”作为适应民族工作新的阶段性特征的创新和变革，在实践中也应当遵循先行先试、总结经验、逐步推广的思路。
试点的选取应该具有代表性和典型性。可选取一到两个经济发展较好、下辖县市有区位优势的自治州先行先试。根据国务院2018年颁布的《行政区划管理条例》第14条规定“在承办民族自治地方的行政区划变更的工作时，应当同民族自治地方的自治机关和有关民族的代表充分协商。”在选择“州辖区”试点过程中，需要制定相应的规范程序保证各利益相关方充分表达诉求。除征求编办、外事、发展改革、财政、自然资源、住房城乡建设、城乡规划等相关部门的意见之外，还要同自治州人民政府、人民代表大会协商，也需要在州内各民族群众中广泛调研和征求意见。
试点完成与评估之后逐步推广。试点结束时，一方面是试点自治州会同第三方评估机构就试点的实施情况、遇到的问题、取得的成效进行全面评估，自治州人民政府向省（自治区）人民政府、民政部、国家民族事务委员会等部门提交评估报告。同时，民政部、国家民委及接受委托的第三方机构等也需制定考核验收和评估方案，并赴试点自治州组织考核验收评估，综合考虑经济、政治、社会、人文等多方面因素。经过考核验收评估，在完善“州辖区”相关法律、政策的基础上逐步推广。
（三）“州辖区”设置具体方式
在坚持上述一般原则的基础上，各自治州可根据下辖县/市的地域规模、各县市间距离、人口数量及密度、地形因素、服务范围等实际情况，设置一个或者多个“州辖区”。“州辖区”设置的具体方式主要有两种。
1. 撤县/市设“州辖区”
撤县/市设“州辖区”，即撤销原来隶属于自治州的县/市，主要是州府驻地县/市，以原县/市的整体行政区域设立“州辖区”。此种模式可作为多数自治州“州辖区”行政区划调整的主要方式。一般而言，行政区划变更包括六种情形：①建制变更，包括增设、裁撤、改设，如县改市；②行政区域界线变更，即行政区域扩大或缩小；③行政机关驻地迁移；④隶属关系变更，即Ａ行政区由甲管辖改为由乙管辖，这对Ａ行政区而言就是隶属关系变更，而对甲乙而言，实际上是行政区域界线变更；⑤行政等级变更，包括升级和降级；⑥更名，即改变行政区专名。［11］此种方式只涉及原州辖县/市改设建制、更名以及与之相关的政府下设部门的增减、机构职能的整合，不涉及县级政区行政区域界限的调整，也不增加行政区划建制，行政机关驻地、行政等级、隶属关系可不变更，与之相关的行政成本相对较低。
就这种方式下设置“州辖区”的数量而言，参考改革开放后的“地改市”过程中部分地区实行“一市一区”且“区”面积较小，致使后期出现城市发展延伸空间不足、中心城市功能无法体现等问题；所以，可以分别撤销州府驻地县市和另一个地理位置临近、经济社会发展各项指标相对靠前的县（市）设置两个“州辖区”。
同时，在这种方式下，对于恩施州、大理州、湘西州等经济发展水平相对较高，但州府驻地县（市）的面积较大且外围被乡镇包围的自治州而言，可以采用“一州一区”，这样既保证了在相当长一段时间内“州辖区”有足够的城市拓展空间，又减少了通过“边界重组”方式带来的区界重新划分归属引发的各种利益博弈、增加行政成本的问题。
2. 县/市边界重组设“州辖区”
县/市边界重组设“州辖区”，即自治州下辖的一个或几个县/市进行合并或拆分，设立一个或几个“州辖区”。这种方式包括两种情况：一是划出原州府驻地所在县/市的部分区域设置一个“州辖区”，剩余区域划入临近县/市管辖。这种情况适用于自治州州府驻地县/市面积过大、人口少的自治州，可在前期“州辖区”试点获得成功后，适时调整。二是撤州府驻地县/市与临近县/市，根据原来各县/市的区位、既有合作等情况，在撤销的几个县/市行政区域内设一个及以上“州辖区”，新设立的“州辖区”的边界不与原撤销的县/市边界重合。这种情况适用于前期县/市之间已经建立了紧密联系、建有集中的经济开发区或者新区的自治州。这种行政区划调整方式不会增加自治州管辖的县级政区数量，同时不会与自治州前期谋求经济发展策略分割，也保证了自治州有足够的、具体的管辖范围来行使经济管理、城市管理各项权限。
（四）州政府职能与机构变革
“州辖区”行政区划调整的本质是自治州政府职权与组织机构的变革。
一方面，原有职能继续行使。自治州辖区管理体制改革不改变自治州的行政区划单位和层级，自治州是民族自治地方，自治州的自治机关仍然享有《宪法》《民族区域自治法》等法律赋予的各项自治权，且享受因为民族区域自治附带的一系列国家的政策扶持和优惠。
另一方面，突出发展城市和经济职能。自治州辖区管理体制改革适应了新时代党的民族工作与时俱进和创新发展，使自治州跟上全国工业化城市化发展步伐，更好地融入全面建设社会主义现代化国家的大格局。通过设置“州辖区”，自治州拥有了行使城市规划管理、土地审批等各项推进城市化和工业化进程实际权力的地域范围。所以自治州政府将会增加一系列城市政府的职责与功能，包括城市空间结构的规划、城市土地资源的审批、城市生产生活环境的建设、城市经济文化的管理、城市社会秩序的维护等等。第一，强化城市规划方面的职能，规划权是城市政府的重要权限。“城市规划由城市国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划组成”［12］，州政府及其规划职能部门负责对辖区的城市做统一规划，推进“州辖区”范围内各分散城市建成区的一体化。第二，突出城市公共管理和服务职能，包括城市管理、文化教育与科技发展、公共基础设施建设、产业振兴、公共信息管理和服务、社会福利与保障、市容卫生、环境与资源保护等等。第三，发挥城镇国有土地使用权审批职能，涉及城市建设发展的农用地转用方案拟定、具体建设项目批准、土地出让权等多方面。第四，履行宏观指导职能，即制定城市宏观经济与社会发展政策计划、制定财政预算、引导外向型经济发展等等。同时，因为自治州是民族自治地方，所以州政府上述城市发展职能的发挥可能会体现为一定的民族区域自治的特色，这也是自治州辖区管理体制下自治州与其它地级市的主要区别。
最后，优化州政府履行市政职能的工作部门。就当前自治州政府的组成部门、直属机构、政府部门管理的机关、中央设在地方的垂直管理机关等几大类机构而言，自治州除了基本未设置城市管理方面的机构之外，其它机构设置与地级市基本没有区别，因此，在自治州辖区管理体制改革过程中，机构设置只需微调，增设“城市管理执法委员会”一类行使城市管理和执法行政职能的工作机构等；更多的是对相关机构职权的明确和加强，以适应自治州经济社会发展和工业化、城市化、现代化的需要。
四、结论与展望
自治州辖区，既蕴含了铸牢中华民族共同体意识、推动各民族共同走向社会主义现代化的宏大价值命题，又着眼于行政体制机制改革对民族自治地方全面发展和城镇化演进中的“推力”效应。“州辖区”的行政区划管理体制变革，赋予自治州直接管理的属地范围，会使自治州政府增权赋能，推进城市化和充分发挥城市的聚集、辐射、引领作用，确保实现“全面建设社会主义现代化国家，一个民族也不能少”的目标。此外，我们也应看到，在自治州辖区稳步推行的同时，120个自治县（旗）同样面临在城市化进程中行政区划体制优化的问题。
来源期刊：《中国行政管理》2025年第1期
