在总体国家安全观的视域下，传统安全与非传统安全是相互交织、相互转化、相互替代的，一个国家能否统筹好传统安全与非传统安全，直接体现出国家安全治理能力水平的高低。浙江大学非传统安全与和平发展研究中心主任、公共管理学院余潇枫教授在《国家治理》周刊撰文指出，中国倡导的安全观为构建人类命运共同体与推进全球安全治理提供了中国智慧，中国所践行的总体国家安全观，为军队建设、军民融合、深化“一国两制”“中华民族共同体”建设明确了时代方向；要推进安全理念、法律、体制、队伍、条件诸方面的转型升级，为实现国家高质量发展和高水平安全提供坚实保障。

从“传统”向“非传统”扩展，是二十世纪后半叶以来全球安全形势的一大特征。如果说传统安全主要是关涉主权与政权的国土安全、军事安全与政治安全的话，那么非传统安全主要是关涉社会与民生的经济安全、社会安全、科技安全以及新兴领域安全。自从2001年我国正式在政府文件中使用“非传统安全”一词后，强调并重视“传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织” 是人类共同面临的挑战，已成为我国构建高水平国家安全体系的重要共识。新时代我国提出的总体国家安全观既包括传统安全也包括非传统安全，因而“统筹传统安全和非传统安全”，是我国参与全球治理、实现自身高质量发展和高水平安全的重要前提。

新近爆发的乌克兰危机，既有涉及主权、政权的国家间结构性冲突，又有涉及人权与人道的复杂历史文化中的生存性危机；既有传统战争方式的“特别军事行动”，又有非传统战争方式的“全面经济制裁”；既有国家军事武力的大量投入，又有非军事人员的直接参与战斗，以及考虑平民安全的人道主义通道设立等。展开在我们面前的正是一场传统安全威胁与非传统安全威胁相交织的“混合战”。人类发展史说到底就是一部人类本于安全、基于安全、为了安全的“安全发展史”。从整个人类安全演化的历史走向、现实挑战与未来图景来看，安全问题是“广谱的”“交织的”“聚合的”，新时代更要求我们能重视和统筹好传统安全与非传统安全。

历史维度：传统安全的“非传统化”

人作为群居性动物，一路从氏族、胞族、部落、部落联盟不断向城邦、国家以及大于国家的国际共同体走来，体现群居特点的“共同体”生活方式，建构起了人与人之间、国家与国家之间的交往方式。因此，从人类发展特有的历史维度来看，人类发展史就是“生存共同体”的扩大史，当今国际关系演化的实质正是人的生存共同体关系的不断放大。

人类生存最早面临的安全威胁，除了恶劣的自然环境，就是人类之间的“你死我活”的争战。人类社会从小规模级别的暴力、杀戮，一直发展到大规模甚至超大规模级别的如世界大战，再到以“核平衡”的“确保相互摧毁”为前提的美苏冷战，直到进入21世纪的国际恐怖主义袭击以及近期的俄乌冲突，从未摆脱过战争的梦魇。人类不管如何祈求和平，生存于能毁灭地球数十次的核武器存量下的阴影始终挥之不去。即使在今天，美国仍在世界多地留有数百个军事基地与数十万驻军；同根同源的俄乌之间仍然以兵戎相见，甚至俄罗斯还宣布俄军核力量调至“特殊战备状态”。可见，被称为进入“智能时代”的人类并未从“战争”或各类军事对抗的“安全困境”中走出来，这就是为什么以军事安全为核心的传统安全一直是国家安全的首要内容。

值得关注的是，随着全球化的推进，安全的内涵不断丰富，安全的外延不断拓展，传统安全开始向非传统领域扩展，越来越多的非传统安全问题、威胁、危机超乎意料地接踵而来，甚至以军事武力为标志的传统战争也开始向“不对称战争”“超限战争”“金融战争”“网络战争”“混合战争”等“非传统战争”形式扩展。传统安全“非传统化”成为了历史的新趋势，其主要表现有三：

一是安全内容的“非传统化”。当人类进入较文明时期即更多地用竞争来取代战争以后，西方强国首开传统安全“非传统化”的先河，他们的扩张策略从直接的军事入侵与领土掠夺转向了政治干预与经济掌控，多采取“政治先行，军事殿后；贸易开路，军舰护后”的安全战略。特别是当“资源”成为了国家安全战略的重要内容时，众多的非传统安全领域都顺理成章地被纳入到国家安全所考虑的范围之内。如果说传统国家安全的主要内容是维护主权与政权的军事安全、政治安全与国土安全，那么如今国家安全的内容大大扩展，众多的安全领域如经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全、生物安全、海外安全、太空安全、海洋安全、极地安全等都被纳入国家安全范畴。与此相应，全球化导致的国家之间相互依赖性的增强，人类共同面临的安全威胁如环境安全、人口安全、公共卫生安全、水资源安全等不仅影响国家发展，而且也需要各个国家共同来承担相应的责任，这样全球性与区域性的非传统安全内容也就与国家安全相紧密关联。

二是安全形式的“非传统化”。安全内容的“非传统化”必然带来安全形式的“非传统化”。传统安全的重心是国家安全，安全主体是国家行为体，安全性质是免于军事入侵或军事武力的威胁，其安全态势短期可预测，维护力量是非全民性，维护前提是认同的一致性，安全维护内容是专门化的“片面单一性”。而非传统安全的重心是人的安全、社会安全，安全主体是国家行为体与非国家行为体，安全性质是免于非军事武力威胁，其安全态势短期不可预测，维护力量具有全民性，维护前提是认同的复合性，安全维护内容是全面化的“全面综合性”。安全形式的“非传统化”概括起来有三方面：首先是“非军事化”，一方面是攻击手段的非军事化，如在国防部下设立“网军”，一不拿枪二不拿炮，但网军的攻击性却能令世人震惊；再如用无人机定点清除“目标”（敌方将领）的“斩首行动”同样让人侧目。另一方面是传统战争方式的非军事化，通过越来越频繁的“贸易战”“金融战”“资源战”“科技战”“信息战”来实现其传统安全本来想要实现或者本来难以实现的目标。其次是“低政治化”。安全越来越与日常生活紧密关联，安全的指涉对象扩展到了空气、水、环境、能源、食品、公共卫生、信息、网络等“低政治”领域，甚至这些“低政治”领域的安全问题经常性地进入国家的重要安全议程。再次是“非对称化”，恐怖主义袭击、海盗猖獗、跨国有组织犯罪等都是非国家行为体对国家行为体的“非对称”式的挑战，也带来了国家安全维护上“非对称安全”的众多难题。

三是安全结果的“非传统化”。传统安全威胁对象有相对明确性，而传统安全“非传统化”后，其安全威胁的对象难以有相对的明确性，也就是说安全结果将更多的是针对不特定人群的“普遍性危害”。以“金融战”为例，一场“金融风暴”席卷全球，绝大多数国家与民众深受其害；再以“恐怖袭击”为例，恐怖行为往往滥杀无辜平民，引发普遍恐慌；或以“生物战”为例，一场“不明病毒”席卷全球，更使整个世界与无数民众均被卷入灾难深重的困境之中。甚至有的非传统安全威胁还是一种具有未来可能性的“不知的未知风险”（unknown-unknown risk），它的危害可以是跨越“代际”的，因而其破坏性后果更是难以估量的。

传统安全的“非传统化”还可以从过程、手段、路径等方面进行阐述。然而传统安全“非传统化”的趋势业已显明，安全是一个动态演化的概念，“非传统”不断地从“传统”中分化出来，却可能在未来被归入“传统”之中，而未来社会又会创化出新的“非传统”让人们去认识和把握，这也启示了我们需要站在总体国家安全观的高度来统筹传统安全与非传统安全。

现实挑战：传统安全与非传统安全相互交织

人类安全的“总体性”“复合性”“场域性”表明对安全的“传统”与“非传统”的区分是相对的、暂时的、因时空而定的。不仅传统安全与非传统安全有着难以确定的领域边界，而且在总体国家安全观视域下，传统安全与非传统安全之间往往是紧密关联、复合交织、演化转变的。

首先，传统安全与非传统安全相互交织。传统安全的“非传统化”本身就表明，传统安全与非传统是相互交织的。如应对非传统安全中的恐怖主义袭击，就需要动用军事力量进行打击与防控；要打击索马里海盗的猖獗与保护本国商船，就需要动用远洋海军。再如打击跨国有组织犯罪，凡涉及非法制造枪支及其零部件和弹药的，涉及各类非法武器贩运的，以及涉及制毒、贩毒、洗钱与非法偷渡等，在特定情况下也多需要动用军事力量进行有效参与。无论是打击恐怖主义、 海盗还是跨国有组织犯罪，传统安全与非传统安全关联紧密而难以拆解。

其次，传统安全威胁转变为非传统安全威胁。如美国在越南战争中向越南农村喷洒俗称为“橙剂”的落叶剂（以及失能性毒剂：BZ毒剂、CS刺激剂等），以求能够发现隐藏在森林和草丛中的北越军队。结果大面积的植物在生长期便落叶死亡，众多野生动物栖息地被破坏，土地和水中含有大量有毒成分，进而导致了严重的生态灾害与人体灾难，约有100万越南人死亡或身患各种恶疾包括癌症，而且受过落叶剂伤害的人，他们所生的子女智力迟钝，身体畸形。甚至至今落叶剂的严重后果仍在延续，成为了难以消解的非传统安全威胁。

第三，非传统安全威胁可以转变为传统安全威胁。如石油资源是一种重要的能源资源，一般归属于非传统安全中的经济安全领域。但石油安全与传统军事安全有着千丝万缕的联系，如以石油为燃料的远洋海军、与石油紧密关联的外太空战略和核战略、盗取石油的海盗活动、产油区安全局势、国际原油价格、石油消费带来的气候变暖等，都交织着传统安全与非传统安全因素。由于石油资源直接与国家安全相关联，石油危机来临非传统安全威胁便迅速转变为传统安全威胁，人类社会已因石油危机而爆发过四次石油战争。

第四，用传统安全手段达到非传统安全目的。促成传统安全与非传统安全相互转化的一个重要原因，是技术被人类使用时所呈现的双重特征：如核技术既可以用于民事的功效巨大的能源开发，又可以成为摧毁力无比的杀人武器；生物技术既能用于免于匮乏的脱贫事业，又可以成为辅助战争的凶恶帮手；信息网络既可以用于人类生活的方方面面，又可以成为恐怖主义的天然战场。不少国家为了应对网络安全威胁，纷纷在国防或军事部门成立“网军”，以期通过军事力量的介入来实行网络安全的维护或网络攻击。因而，以传统安全为手段来实现非传统安全目的，成为了国家安全的重要方面。

第五，用非传统安全手段达成传统安全目的。这包括：以经济战、金融战、贸易战、科技战、信息战等为手段，或以非国家行为体、非正式组织等为载体，或以“颜色革命”“政治代理人”等方式来实现传统安全目的。如美国充分利用各种国际大众传媒、网络、非政府组织，实现其明显的军事与政治战略意图；以技术援助、文化交流、发展合作等非传统安全手段为外在形式，以达到传统安全目的。美国前国务卿基辛格曾强调，谁控制了石油，谁就控制了所有国家；谁控制了粮食，谁就控制了人类；谁控制了货币发行权，谁就控制了世界。由此，用非传统安全手段来实现传统安全目的成了现代国家间“非传统战争”的一种首选的策略。

第六，全球化导致传统安全与非传统安全缠绕。全球化的“介质”使安全问题具有“跨国性”“普遍性”与“共治性”的特征。例如，信息安全威胁、流行性疾病、金融危机、食品不卫生等问题一旦以全球化的工具（如现代传媒、航海、航空、通信、互联网等）为“介质”，便会迅速跨越其源起的安全场域，威胁和破坏其他国家和地区的生存状态，不断“越界”“外溢”的经济危机、金融危机、流行性疾病、恐怖主义、核安全威胁等问题突破传统的安全场域，反过来又对全球化进程产生全方位的影响，乃至成为全球性的传统安全与非传统安全相“交织”的危机。新冠肺炎疫情全球蔓延至今，再次证明了在全球化的背景下，公共卫生问题越来越对人的安全、国家安全乃至全球安全构成重大挑战。公共卫生问题涉及大规模传染疾病与潜在的生物恐怖（如生物恐怖主义与生物战争），二者相互交织，只有统筹传统安全与非传统安全才能有效应对此类危机。

第七，不发展导致传统安全与非传统安全重叠。不发展包括三个方面，即“未发展”（undeveloped）、“有待发展”（underdeveloped）和“发展不当”（improper developed）。例如，在一些国家与地区核心发展技术缺失、民主的基本制度基础缺失而累积、引发的贫困、疾病、性别严重不平等是因“未发展”而导致的常态非传统安全问题，并成为可能导致暴力冲突与武装政变的重要潜在诱因，威胁着现行政权的持存。又如，“有待发展”和“发展不当”因素常引发认同冲突、权力失控、公信力缺失、经济失衡、法治受挫、产权缺失、信息失真等方面问题，继而引发群体间暴力冲突、环境破坏、流行疾病、食品危险、能源恶性竞争、恐怖袭击等安全问题，导致政局动荡与政权不稳。

未来展望：统筹传统安全与非传统安全

要实现安全与发展、传统安全与非传统安全、国外安全与国内安全、自身安全与共同安全、国土安全与国民安全的“全面统筹”，特别是要打造一个“普遍安全”的世界，需要确立新时代的新安全观。安全观之所以重要，不仅是因为它是安全认知与安全思维的理性表达，而且还是应对安全挑战与安全困境的理念指导；不仅是安全学科建设的理论前提，而且是安全体系建构的基准坐标。简言之，人类安全的未来图景首先体现在以人类为本位的“全球安全观”之中，国家安全的未来图景则体现在以人民为本位的“总体国家安全观”之中。

中国倡导的“全球安全观”

当今的中国是世界之中国，中国全球角色的形成呈现了这样一个逻辑：新中国成立前30多年，为获得民族解放与国家独立，力求通过改造自己而改造世界；新中国成立后的30年，面对被孤立与被封锁形势先是坚决对抗后是全面和解，力求通过改造自己而影响世界；改革开放后近30年，努力与世界潮流对接，力求通过改变自己而适应世界；进入新世纪后的20年，高举中国特色社会主义道路旗帜，力求通过提升自己而塑造世界。与此相应，特别是20世纪末以来，中国先后提出了倡导互信、互利、平等、协作的“新安全观”，倡导共同安全、综合安全、合作安全、可持续安全的“亚洲安全观”，并在“亚洲安全观”基础上提升出了倡导共同、综合、合作、可持续的“全球安全观”。“全球安全观”的宗旨是“人类命运共同体”的共同打造，重点是统筹传统安全和非传统安全，目标是基于合作的普遍安全与可持续安全，其主要途径有：

在人类与自然层面，提倡构建人类与自然的命运共同体，以推进生物圈安全理想图景的实现。中华文明历来崇尚“天人合一”，强调天、地、人之间的共生关系，因而推行“道法自然”，追求人与自然的和谐共生、和合共享。要推进全球生态环境治理，统筹好人与自然层面的关系十分重要。“人类与自然命运共同体”是生态文明与生态安全提升为世界话语的重要标志，也是中国人总体性智慧的适时表达与价值归趋。

在人类整体层面，提倡人类命运共同体的构建，以推进“地球是我们的共同家园”天下大同观的实现。习近平总书记曾指出：“人类今天所处的安全环境仍然堪忧，地区冲突和局部战争持续不断，恐怖主义仍然猖獗，不少国家民众特别是儿童饱受战火摧残。”[4]为了让各国一起走和平发展道路，实现世界长久和平，人类文明的必然诉求是摒弃冷战思维、零和博弈的旧思维，摒弃弱肉强食的丛林法则。因而人类命运共同体的构建，是全球治理走出“安全困境”的必由之路，这一中国方案也是基于人类安全的顶层设计，不仅被写入联合国的决议中，而且特别地被写入联合国安理会的决议中，其对全球安全治理有着极其重要的现实意义。

在国际层面，基于人类命运共同体的总理念，按国家与全球、国家与区域、国家与国家之间的不同层次，提倡各类具体命运共同体的构建，以推进新型国际关系即“真正的多边主义”的实现。与构建“人类命运共同体”相应，中国提出了以全球安全观为指导的、力求推进全球安全治理的多种类型的命运共同体倡议，如强调一致政治指向、共同国际责任、公共安全机制、密切国际合作、先进核安全文化的“全球核安全命运共同体”，强调以人民至上、生命至上、科学施策、统筹疫情防控和经济复苏的“人类卫生健康共同体”，强调开放包容、创新增长、互联互通、合作共赢的“亚太命运共同体”。除此，还提出了共同打造“澜湄国家命运共同体”，共同签署了《关于构建中老命运共同体行动计划》等等。

中国践行的“总体国家安全观”

正如习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上的讲话中所强调的，中国国家安全方略是：“坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。”在全球化的语境下，安全是一个具有总体性、交织性、动态性与强弱性的社会场域，国家安全的不同领域不仅紧密关联而且不可分割。总体国家安全观涵盖传统安全和非传统安全，并创设了这样一个“安全之境”：安全是一种跨越边界的状态，因而既要重视外部安全，又要重视内部安全；安全是一种相互关联的结构，因而既要重视国土安全，又要重视国民安全；安全是一种整合关系的场域，因而既要重视传统安全，又要重视非传统安全；安全是一种不可或缺的条件，因而既要重视发展问题，又要重视安全问题；安全更是一种普世共享的价值，因而既要重视自身安全，又要重视共同安全。因此，在总体国家安全观中，离散的、局部的、本位的、传统的安全理解被超越和提升，安全不仅仅是一个个“事件”，还是“社会场域”中的一种“条件”、一种“结构”、一种“价值”，因而要维护国家总体安全就必须统筹好传统安全与非传统安全。

统筹传统安全与非传统安全，对人民军队建设提出了时代要求。人民军队除了能捍卫祖国统一，有效维护国家领土、领空、领海主权和安全，还必须具备维护新型领域安全与利益，维护海外安全利益的能力。在参与全球安全建设中，“军事战略的视野必须突破本土周边，放眼全球，军队既要有打赢战争的能力，又要具备应对非传统安全威胁、促进世界和平的能力，对于我军来说就是要增强海外非战争军事行动的能力”。

统筹传统安全与非传统安全，对军民融合发展提出了时代要求。目前军民融合发展已经上升为国家战略，并被纳入到我们党和国家事业发展全局的总体设计与统筹推进中。统筹传统安全与非传统安全，就要求落实军民结合、寓军于民的方针，并形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。一是要在重点建设领域着力，推动军地海洋、太空、空域、测绘、导航、气象、频谱等资源的互通互补互用；二是要在完善军地统筹建设运行模式上着力，推进军事力量与各领域力量综合运用，建立完善军地联合应对重大危机和突发事件行动机制；三是要在健全国防动员体制机制上着力，建成与打赢信息化战争相适应、应急应战一体的国防动员体系。

统筹传统安全与非传统安全，对深化“一国两制”提出了时代要求。“一国两制”是中国特色社会主义建设的伟大创造，但又是一个传统安全与非传统安全相交织的“复合命题”。“一国”是“两制”的前提和基础，体现的是与中央全面管治权相关联的宪制秩序与制度安全，涉及到国家主权与政权维护；“两制”是“一国”基础上的具体运用，体现的是与高度自治权相关联的特别行政区的相对独立自主与治理，涉及到经济安全、文化安全、社会安全等民生权利的维护。统筹传统安全与非传统安全，一方面要强化主权与政权维护，我国先后制定了国家安全法、反间谍法、反恐怖主义法、香港特别行政区维护国家安全法等，以坚决防范和打击任何危害国家主权安全、挑战中央权力和基本法权威以及利用特别行政区对内地进行渗透破坏的行为，打击一切危害国家安全的极端分子；另一方面要强化社会与民生权利的维护，依据国家《宪法》和《基本法》正确行使高度自治权，并运用“两制”所带来的福利和好处，保护特别行政区居民的合法权益和自由，在保持长期繁荣稳定的同时把新一代培养成“一国两制”事业的传承者、实践者，维护者。

统筹传统安全与非传统安全，对构建中华民族共同体提出了时代要求。传统安全的视域中，民族问题具有跨国的“溢出性”，往往会与境外势力产生关联，甚至会成为境外势力进行颠覆与分裂活动的导火索，危害国家安全与政权稳定；而在非传统安全视域中，民族问题更多的是一个与文化安全、社会安全、经济安全相关联，需要鼓励“各美其美”的多样性与“美美与共”的包容性发展。国家安全是守护中华民族共同体的重要保障，中华民族共同体又是构筑国家统一、民族团结、社会稳定的价值基础。多元一体格局式的中华民族共同体建设，为统筹传统安全与非传统安全提供了最佳路径，也为“人类命运共同体”的构建提供了“多元一体”式的现实样板。

总之，统筹传统安全与非传统安全是“不安全时代”的重大命题，国家治理要有“危机意识”，还要有“治理能力”。中国先哲的警示之言“危者使平，易者使倾”启示意义重大，其出自《易经·系辞》，“危者”指感受到危险者，“易者”指大意轻敌者，含义可理解为：时时警惕危险的居安思危者能平安无事，无视或轻视生存环境隐藏风险者会倾覆无存。面对传统安全“非传统化”、传统安全与非传统安全相互交织、全球安全治理深陷“安全困境”的当下，是否有危机意识与应对危机的治理能力至为关键。我们要努力克服安全理论体系、安全法律法规、安全体制机制、安全队伍条件、安全治理能力等方面尚存缺失与不相适应等的问题，推进安全理念、法律、体制、队伍、条件诸方面全面的转型升级，以求为实现国家高质量发展和高水平安全提供最坚实的保障。

（余潇枫：浙江大学非传统安全与和平发展研究中心主任）

  （来源：国家治理周刊）