近日，国务院印发《“十四五”国家应急体系规划》（以下简称《规划》），体现党中央、国务院对应急管理工作的高度重视。这是应急管理部组建以来印发的第一部五年规划，对未来一段时间做好安全生产、防灾减灾救灾等应急管理工作具有特殊而重大的历史意义。
围绕全面贯彻落实习近平总书记关于应急管理工作的一系列重要指示和党中央、国务院决策部署，《规划》突出旗帜鲜明的政治主题、突出改革创新的核心位置、突出协调发展的大局视野，聚焦目标研判、聚焦化解风险、聚焦基础建设，凝练提出“十四五”时期安全生产、防灾减灾救灾等应急管理工作的总体思路、目标指标、重点任务和重大战略举措，为应急管理事业改革发展“往哪走”“走到哪”“走得到”“走得好”奠定坚实基础。
《规划》在总体思路上，秉持一个理念，坚守一个主题，贯穿一条主线。
以“人民至上、生命至上”为理念。《规划》坚持以人为本的原则，坚持以人民为中心的发展思想，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，始终把保护人民生命财产安全和身体健康放在第一位，全面提升国民安全素质、应急意识，促进人与自然和谐共生。
以“推动高质量发展”为主题。《规划》坚持预防为主的原则，健全风险防范化解机制，做到关口前移、重心下移，加强源头管控，夯实安全基础，强化灾害事故风险评估、隐患排查、监测预警，综合运用人防物防技防等手段，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。
以“防范化解重大安全风险”为主线。《规划》从六个方面推进应急管理体系和能力现代化建设，一是构建权威高效、规范有序、信息畅达、专业支撑、执行有力的现代化应急指挥体系，二是从风险辨识、评估、监测、管控等全过程建立现代化风险防范化解机制，三是建立具有多层级、多主体、专业化、机动性等特征的专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的现代化应急救援力量，四是构建统一管理、科学储备、快速精准、全程监控、节约高效的现代化应急物资保障体系，五是从理论研究、学科建设、科技研发、检测检验和教育培养、技能培训、人才管理、专家队伍建设等多项工作建设现代化科技支撑和人才保障体系，六是运用法治思维与法治方式构建具有系统完备、科学规范、动态更新等特征的现代化应急管理法治体系。
“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。习近平总书记多次强调，新的征程上，我们必须增强忧患意识、始终居安思危，贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战。《规划》聚焦自然灾害与事故灾难两大领域，深入分析全面建成社会主义现代化强国对应急管理的内在要求、具体表征，提出全社会防范和应对处置灾害事故能力显著增强的短期目标和2035年建立与基本实现现代化相适应的中国特色大国应急体系，全面实现依法应急、科学应急、智慧应急，形成共建共治共享的应急管理新格局的长期目标。
围绕这一目标，《规划》将其分解为“防”和“救”两个方面：一是抓住“防”，即灾害事故发生前的预防，包括形成中国特色应急管理体制，建成权威高效的国家应急能力体系，防范化解重大安全风险体制机制更加健全，自然灾害防御水平明显提高，灾害事故风险防控更加高效；二是紧盯“救”，即把灾害事故造成的损失和影响降到最低程度，包括应急救援力量建设全面加强、布局更加合理，应急管理法治水平、科技信息化水平和综合保障能力大幅提高，应急救援效能显著提升。
《规划》围绕自然灾害与事故灾难应急体系建设的总体任务和应急管理体系和能力现代化建设的中心目标，提出在“十四五”期间设置7个核心指标。 其中，安全生产4项，包括生产安全事故死亡人数、重特大生产安全事故起数、单位国内生产总值生产安全事故死亡率、工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率，既反映经济发展整体安全水平，也注重控制事故总量和死亡人数“双下降”。防灾减灾3项，包括年均每百万人口因自然灾害死亡率、年均每十万人受灾人次、年均因自然灾害直接经济损失占国内生产总值比例，既全面反映自然灾害的经济损失，也注重控制受灾人次。
“十四五”时期，我国安全生产仍然处于爬坡过坎期，各类安全风险隐患交织叠加，生产安全事故仍然易发多发，给人民群众生命财产安全造成重大损失，也给人民群众安全感受带来极大冲击。习近平总书记多次强调，要加强国家应急管理体系和能力现代化建设，坚决遏制重特大安全生产事故发生。《规划》围绕能力建设，按照目标指引任务的原则，提出了七大类主要任务和五大类重点工程。
第一，更加突出应急管理体系与能力现代化建设对高质量发展的支撑作用。《规划》在主要任务中，明确将应急管理体系和能力建设纳入地方各级党政领导干部综合考核评价内容，并将安全生产纳入高质量评价体系，并从法律法规和标准体系、应急指挥体系、应急救援体系、风险管理体系、技术支撑体系、共治共享体系等方面部署了具体的工作任务；在重大工程中，从管理创新能力、风险防控能力、巨灾应对能力、综合支撑能力、社会应急能力五大方面全方位布局了应急管理能力现代化建设的重点工程，夯实高质量发展的安全基础。
第二，更加注重提升应急处突能力。《规划》从应急与防控两个方面部署如何提高应急处突能力。在应急能力方面，一是按照常态应急与非常态应急相结合，建立国家应急指挥总部指挥机制，按照信息权威、指挥权威、职责权威的要求全面提升监测预警和应急处置能力；二是健全重大安全风险防范化解协同机制和灾害事故应对处置现场指挥协调机制，充分发挥相关议事协调机构的统筹作用，解决现场处置问题；三是组织开展实战化的应急演练，鼓励形式多样、节约高效的常态化应急演练，重点加强针对重大灾害事故的应急演练，根据演练情况及时修订完善应急预案，强化实战练兵。在防控能力方面，一是突出重点行业领域，因为近年来发生的重特大生产安全事故，主要集中在煤矿、交通、消防、危化品等重点行业领域，《规划》为此设置安全生产治本攻坚重点专栏，对重点行业领域提出了具体任务要求；二是创新方式方法，长期以来，我国安全生产工作中一个比较突出的问题就是安全检查不彻底，《规划》提出运用信息化、大数据手段强化远程监控预警，建设灾害事故监测预警网络，设置风险监测预警预报专节，同时强化安全生产责任落实情况的监督考核，综合施策推动解决问题。
《规划》提出一系列重大政策、重大改革举措，配备3项保障措施，确保“十四五”期间应急管理事业如何走得好。
重大政策方面，《规划》综合把握制定依据与实施可行性，提出了投资、金融、保险等方面的政策，具体包括：一是为提高应急管理创新能力，提出制定应急管理综合行政执法事项指导目录、设置安全监管监察能力建设专项投资等政策。二是为提高灾害事故防控能力，提出防灾减灾救灾基础设施用地纳入计划及优先保障、企业安全技术升级改造贷款优惠等政策。三是为提高巨灾应对处置能力，提出应急处置期间政府紧急采购简化、运输资源征用及灾后补偿政策。四是为提高综合支撑保障能力，提出完善推广先进与淘汰落后安全技术装备目录、引导社会资源投向安全应急产品和服务等政策。五是为提高共建共治共享能力，提出完善巨灾风险分担机制、加强社会应急救援力量建设等政策。
改革举措方面，《规划》立足破除体制性障碍，打通机制性梗阻，提出了一系列重大改革举措，包括：一是深化应急管理体制机制改革，提出建立各级政府应急指挥部、整合消防救援队伍和森林消防队伍、实行应急管理部门准军事化管理、推进应急管理综合行政执法改革等举措。二是深化灾害事故预防体制机制改革，提出健全重大灾害评估和事故调查机制、编制自然灾害风险和防治区划图、建立更加严格规范的安全准入体系等举措。三是深化应急救援体制机制改革，提出优化国家综合性消防救援队伍力量布局和队伍编成、完善航空应急救援空域保障机制、建立跨部门应急物资保障机制等举措。
组织实施方面，一是为确保各项目标如期实现，提出加强组织领导，明确规划各项任务的推进计划、时间节点和阶段目标，确保规划实施有序推进，确保重大举措有效落地，确保各项目标如期实现。二是为发挥重点工程项目的规划载体作用，提出加强资源统筹，在充分利用现有资源的基础上，完善财政和金融政策。统筹资金使用，整合优化资源，形成政策合力。三是为强化任务落实情况，提出由应急管理部组织开展规划实施年度监测、中期评估和总结评估，跟踪进展情况，分析存在问题，提出改进建议，加强督促落实。
总之，脚踏实地把《规划》既定的科学目标、好的工作蓝图变为现实，必将对未来应急管理事业发展产生深远影响，必将对应急管理体系和能力现代化建设发挥积极的推动作用，必将进一步提升应急管理服务经济社会高质量发展的水平。
（范维澄：中国工程院院士、清华大学公共安全研究院院长）
（来源：《中国应急管理报》2022年2月25日02版）
