作者：李俊清（中央民族大学国家安全研究院）；谢宝峰（广西大学公共管理学院博士研究生）
摘要：铸牢中华民族共同体意识作为新时代党的民族工作和民族地区各项工作的主线，探究其政策执行碎片化困境及其纾解之道，不仅有助于提升各地区尤其是民族地区的治理效能，而且有助于实现相关政策落地落实落细。当前，在一些地方实践中，铸牢中华民族共同体意识政策执行潜存着政策传递“空传”、多元主体“虚置”、运行机制“碎片化”以及信息技术“迟滞”等碎片化问题，主要诱因在于科层体制的藩篱、项目制供给方式的“悖论”、运动式推进机制的局限及信任机制的式微。基于整体性治理理论，为解决碎片化问题，实现民族工作高质量发展，可在重塑民族工作价值理念、建构协同化铸牢执行主体、健全政策执行机制、打造数字化的智治政府等方面探索实践进路。
关键词：铸牢中华民族共同体意识；政策执行；碎片化；整体性治理
在党的民族工作进入新的历史阶段背景下，针对严峻复杂国际形势以及当前民族领域风险挑战，以习近平同志为核心的党中央针对新时代“实现什么样的民族工作、怎样做好民族工作”等问题，强调“中华民族大家庭”“中华民族共同体”“铸牢中华民族共同体意识”“推进中华民族共同体建设”等理念，鲜明提出“把铸牢中华民族共同体意识作为新时代党的民族工作和民族地区各项工作的主线”，高度契合了当下中国推动民族工作高质量发展的实际。
在中央精神指引下，各地方政府高度重视铸牢中华民族共同体意识工作，陆续开展了成立铸牢中华民族共同体意识研究工作领导小组，实施铸牢中华民族共同体意识前置联审制度，建立工作任务清单，搭建民族团结进步示范可视化平台等一系列铸牢中华民族共同体意识的实践创新，有的地方甚至致力于打造全局谋划、全域覆盖、全面融入、全员参与的各民族互嵌共融局面。毋庸置疑，在推进中华民族共同体建设进程中，强调多元联动、精细治理、全域推进、长效机制的民族事务治理已经逐渐发挥出一定成效。然而，部分地区受政府治理能力、各民族流动人口城市融入、社会结构分化以及人口流动社会风险等主客观因素制约，在民族事务治理中存在治理理念过度聚焦差异性、政社协同治理体制不顺畅、纵向与横向秩序整合机制失衡等问题，致使相关部门间或组织间各自为阵、功能分割、利益博弈等现象凸显，呈现出典型的“碎片化”特征。从长期来看，由“碎片化”引致的“效能低、整合性差”的潜在弊病并不利于铸牢中华民族共同体意识工作的持续推进。因此，在审视当前铸牢中华民族共同体意识政策执行“碎片化”现实表征的基础上，对其潜在诱因进行深入剖析，并探索从整体性思维视角提出相应的纾解之道，以持续推进铸牢中华民族共同体意识工作，客观上已成为一项当前既重要又紧迫的任务。
一、政策执行碎片化困境的现实表征
碎片化是20世纪80年代“后现代主义”提出的概念，原指完整的事物破碎为零散片段的状态。后被引入到传播学、社会学、文学、管理学等诸多学科中。其中，公共管理领域学者佩里·希克斯认为，碎片化就是在面对同一公共管理问题时，功能和职责不同的政府各部门因权力和资源配置失衡、相互间缺乏沟通协调，导致各自为政、效率低下；政府与社会主体间因权责边界不清、信任缺失、社会资源分配不均、角色定位与目标任务不一致，导致协同不足。铸牢中华民族共同体意识政策执行碎片化是在民族事务治理过程中，由于政府各部门以及政府和社会间的权责不匹配、利益偏好分化、信息互动损耗、价值观念分歧等因素，引起政策执行过程中出现各自为战、分割治理、服务裂解现象，致使政策效能难以充分发挥。当前中国铸牢中华民族共同体意识政策执行碎片化问题主要表现在以下几个方面。
（一）政策传递“空传”
铸牢中华民族共同体意识相关政策文件是依靠党和政府“金字塔式”行政组织架构，自上而下进行层级式的逐级或多级传递。由于中央部委层面出台的铸牢中华民族共同体意识政策多是一个原则性和指导性框架，地方政府则需根据地区社情制定具体实施细则，并在政策执行过程中不断优化完善相应政策举措。在政策传递过程中，地方政府虽未改变政策执行目标，但对于“铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的主线，也是民族地区各项工作的主线”认识不足，中央铸牢中华民族共同体意识政策文本转化为各地具体行动措施这一环节重要性被低估。尤其是县（市、区）及乡镇（街道）政府作为政策层级传递中重要节点以及执行力的重要承载主体，较少将上级政府出台的相关政策结合当地实际进行消化吸收后再制定出台本地具体实施方案，或仅选取中央政策文件中的部分措施作为落脚点来开展当地相关工作，且较少将铸牢中华民族共同体意识政策目标量化、细化，致使不能系统化开展相关工作，甚至无法保障工作连续性。例如，部分地区政策执行主体，按照以往惯例和经验，将铸牢中华民族共同体意识政策执行简单视同于面向少数民族的工作，仍以关注民族差异性为主，并将相关工作开展停留在搞宣传、做活动、贴标语上，没有根据新时代党的民族工作特征对原有民族工作内容进行拓展深化，存在“新瓶装旧酒”，甚至“选择性执行”新规的现象，未能依据地方的实际情况对于铸牢中华民族共同体意识工作进行创新探索。在个别地方，铸牢中华民族共同体意识政策传递逐渐变成“走过场”，中央权威性政策在层层传递中呈效力递减样态，产生政策“空传”现象，导致政策执行陷入“形式主义泥潭”，政策目标实现程度低于预期，与权威部门出台铸牢中华民族共同体意识政策的初衷不符，政策的整体效力难以充分发挥。
（二）多元主体“虚置”
铸牢中华民族共同体意识工作涉及党委、政府、统战部门、民族工作部门、相关政府部门以及社会力量等主体，但由于多元主体间缺乏沟通与协调整合，一些地方党政主导、部门协同、社会参与、群众主体的铸牢中华民族共同体意识政策执行协同体系尚未形成。
一是囿于传统“大政府、小社会”社会管理理念和模式的影响，一些政府部门在政策执行过程中依靠行政权力和对公共资源的掌握，对各项事务习惯于“大包大揽”，市场及社会主体能力和发展机会受限。整体上具有浓厚的“政治执行”色彩，忽视了市场及社会主体在铸牢中华民族共同体意识政策执行过程中发挥的不可替代作用和功能。
二是一些地方政府尚未建立规章制度明确多元主体参与铸牢中华民族共同体意识工作的权限边界以及健全多元主体参与的平台渠道，执行环节多元主体参与不足。虽然中央与地方政府已出台了系列政策文件，但政策细化不够，仅从宏观指导层面规范了政府、学校、社会团体、行业协会、社区、家庭等多元主体间的权责关系，在政策实践中易出现彼此相互推诿扯皮的现象。同时，多元主体参与相关工作的途径和渠道较少，使其难以获取和了解铸牢中华民族共同体意识政策相关信息，且出于主体利益为先的考虑，多元主体间共享理念淡薄和信任缺失，政策执行过程中难以形成合力。如个别政府部门认为维护民族团结只是民族地区和少数民族的事、铸牢中华民族共同体意识工作只是统战、宣传、民族等部门的事，把相关工作当成“摊派”的额外任务，轻视甚至忽视相关工作，参与其中的积极性和主动性较为缺乏。 而中央一再强调“民族工作政治性、政策性、群众性强，覆盖面广，涉及方方面面，不是一域之事、一家之责，做好民族工作意义重大”。
三是一些地方与民族工作相关的社会组织面临着支持性发展政策和资金、人才、技术等支持力度的双重不足，难以发挥自身独特优势和功能作用。如广东多数民族社团活动经费匮乏，有的甚至无固定办公场所、专职工作人员，致使对民族工作的参与度较低。
（三）运行机制“碎片化”
监督评价机制碎片化使政策执行过程缺乏跟踪反馈，致使政策实践中出现“形式主义”现象。多数地区尚未构建系统完备、科学规范、运行有效的铸牢中华民族共同体意识政策执行的督促评论机制，对于相关工作缺少及时、有效的跟进监督，且现有评价指标比较笼统、不具体、可操作性不强。如一些地区主要将民族地区党员干部和高校学生作为铸牢中华民族共同体意识宣传教育受众对象，并在宣传教育的传播队伍组建、内容、培训周期等方面大幅“缩水”。各地开展的“铸牢中华民族共同体意识”专题培训班一般针对同一批学员培训时长为3-5天，但全面准确理解“铸牢中华民族共同体意识”是一个长期工程，仅靠短期培训难以保证参训学员完全理解其内涵、全面把握其精神实质、深刻认识其与中国式现代化的内在关联性。由此，囿于反馈和纠偏不及时，致使相关政策执行质量不高。
法治保障机制碎片化造成违制违令违法现象不能及时得到惩处。以法规条例、部门规章等形式呈现的铸牢中华民族共同体意识工作要求，是规范多元主体行为的“红线”，使其增强敏感性责任感的同时，也时刻警醒其守住“防风险”底线。但目前“铸牢中华民族共同体意识”的语义及义务主体尚未纳入《宪法》，中央层面的相关配套政策法规体系较缺乏。同时，在地方性法律法规中，仅是将其作为一种原则性条款，缺乏具体法律细则，法律条文可操作性不足。如对于破坏铸牢中华民族共同体意识的行为，是否需要追究法律责任以及需要承担哪些法律责任也未有具体规定。此外，相关立法效能的有效评估也缺失。已出台的与铸牢中华民族共同体意识相关立法的修正是遵循国家政策的调整，而非立法后的评估发挥的作用。这在一定程度上导致相关法律条文的问题和漏洞不能及时得到修正，降低了相关法律法规实施的社会效果。
利益诉求机制碎片化影响各族群众“五个认同”。卡尔·马克思认为，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，利益问题是推动人类社会活动的基本动力，利益关系是决定和影响民族关系的重要因素。民族工作发挥着将公共利益具体分配到各族群众的功能，对各族群众利益诉求表达渠道的畅通及回应的效率与质量，直接决定着各族群众的利益感知，影响各族群众的“五个认同”。然而，目前部分地区在铸牢中华民族共同体意识相关政策的制定、执行过程中，个别政府部门未能充分践行全过程人民民主治理理念，而是强力要求各族群众服从政策安排，并对各族群众的合理利益诉求不及时解决甚至忽视，削弱了各族群众的“五个认同”。在推普过程中，偏远民族地区多元决策的民主程度体现度不强，各族群众尤其是不会普通话的群众利益诉求不能及时得到回应，甚至表达渠道堵塞。
资源配置机制碎片化抑制了铸牢中华民族共同体意识相关资源最优化利用。区域间、行业间、部门间铸牢中华民族共同体意识政策执行资源分布不均衡、分散化问题突出，尤其是欠发达地区相关资源较为缺乏，难以构建铸牢中华民族共同体意识工作长效机制。这些地区政府财政较为困难，个别政府部门为打造铸牢中华民族共同体意识示范创建的“样板”、取得显著工作成效，倾向于将资源投向短期可获得“回报”的政策任务上，“选择性”执行上级出台的政策和分配的任务。如在推动各民族共同走向社会主义现代化方面，涉农资金等投入建设项目多、产业项目少；在促进各民族广泛交往交流交融方面，将与推普相关的人财物资源集中投向短周期、“扫盲式”普通话培训等见效快的政策方面。同时，政府部门与社会力量提供的各类资源多分散分布在不同区域、主体间，资金、教育、平台等资源实现跨区域、跨主体互联互通、整合共享，资源未能最优化利用。如学校、社区中丰富的课程、非物质文化遗产、红色教育基地等教育资源未能充分进入家庭；企事业单位举办的铸牢中华民族共同体意识宣教活动仅限单位员工参与等。
（四）信息技术“迟滞”
一些地方铸牢中华民族共同体意识相关信息技术设施建设滞后，政策执行手段和方式较单一、陈旧，未能搭乘数字化浪潮“便车”，铸牢中华民族共同体意识领域“马太效应”更加强化了。
一方面，民族工作政务执行信息化薄弱，未能通过数字新技术打造一体化平台，打破“信息孤岛”和“数据壁垒”。部分政府部门对数字化赋能民族工作高质量发展的重要性认知不到位，尚未运用数字技术打破多元主体间“各自为阵、条块分割”的困境，在区域间、部门间未能搭建数据信息资源“联通桥”，出现民族问题治理政策信息不对称情况，并且政府尚未基于相关数据构建铸牢中华民族共同体意识大数据决策分析平台，政策执行缺乏科学性、精准性、全面性。
另一方面，数字技术与铸牢中华民族共同体意识教育缺乏深度融合。铸牢中华民族共同体意识宣传教育的受众对象涉及党员干部、学生群体、社会公众，教育方式与手段较单一，未充分考虑不同受众群体的“注意结构框架”，鲜见基于不同受众群体的价值需求特点，设计安排具有针对性的教育内容和方式，教育考核也仅为“你是否知道中国56个民族”“‘五个认同’的内容是什么”“你是否知道‘铸牢中华民族共同体意识’是在党的十九大上提出的”等。宣传教育后也并未运用数字技术对受众对象的育中表现、育后效果等提供阶段性反馈，形成“一地一策”“一群一策”“一人一策”电子档案。此外，还未开发出涵盖社会主义先进文化、革命文化、中华优秀传统文化、民族政策等资源的线上教育平台，各地区各部门优质学习资源无法在开放的数字化平台实现共建共享。
二、政策执行碎片化困境的多重诱因
当前，碎片化问题影响中国铸牢中华民族共同体意识政策的全面推进与效能释放，若任其蔓延将进一步加剧政策执行效果与初衷偏离甚至相悖。在佩里·希克斯看来，碎片化问题并不是单一因素造成的，而是多重因素共同作用导致的。就逻辑而言，导致铸牢中华民族共同体意识政策执行碎片化的主要诱因在于以下几个方面。
（一）科层体制的藩篱
作为推动新时代党的民族工作高质量发展的重要主体，政府在铸牢中华民族共同体意识政策执行中发挥着牵头主导作用，政府内部的组织架构、职能配置、制度设计是影响铸牢中华民族共同体意识政策执行成效的重要因素。
长期以来，为了更好处理公共事务，中国政府遵循专业分工可提高组织效率的理念，依据韦伯的科层制理论设置组织结构。为便于调控细节，铸牢中华民族共同体意识政策的贯彻落实通常以指令性方式来调节。然而，由于科层体制强调手段选择达成目标的工具理性与其强调行为目标本身价值的价值理性大致呈负相关关系，造成了这一组织体制“阿克琉斯之踵”。而且，科层制组织体制的工具合理性以强调精细分工为前提。但过度分工会使漏洞产生的几率增加，衍生出部门分割、权责不一、工作重复等问题。随着铸牢中华民族共同体意识工作的深入推进，科层体制内部亦会再分工、更加专业化。过度专业化分工，容易增加官僚体系内部沟通、协调与合作的难度，使组织关系处于“碎裂化”状态。“碎裂化”式分割的治理模式，无法提供整合的、以满足各族群众利益诉求为基础的服务，从而导致“功能裂解型治理”。正如安东尼·唐斯认为，组织内部更加专业化分工让个体从业人员更加精通自己所在部门的工作，而在使组织整体运行良好方面显得无能为力。
（二）项目制供给方式的“悖论”
项目是在有限的资源约束下，由专门的组织按照事本主义进行动员、组织和管理，来完成具有明确预期目标的一次性任务。项目制是以项目的方式进行资源配置的治理模式。
在公共管理领域，项目制不仅仅是一种国家治理体制，也是让体制良好运转的一种机制。目前，项目制在东西部协作、农村基层治理、社区微更新、农村人居环境整治等领域得到广泛应用，同时应用于民族团结进步创建活动领域，成为推动铸牢中华民族共同体意识工作的重要方式。在项目制供给模式下，铸牢中华民族共同体意识工作呈现分区、分级运作和分类管理的特征，即将铸牢中华民族共同体意识工作的总目标划分为“加强和完善党对民族工作的全面领导”“全面推进中华民族共有精神家园建设”“推动各民族共同走向社会主义现代化”“促进各民族广泛交往交流交融”“提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平”“有效防范化解民族领域风险隐患”等一个个具体的项目。在政策执行过程中，通过设定具体的任务内容、责任分工及完成期限，项目制能够确保各项工作按时完成，进而实现项目总目标。在提升资源配置效率和增进各族群众“五个认同”的同时，项目制供给也加剧了地方政府为争夺项目展开的利益博弈，可能导致下级政府更加关注上级政府的注意力、偏好，而不是区域内铸牢中华民族共同体意识工作开展的实际现状。同时，项目的刚性约束机制会压缩地方政府的自主性空间，基层政府难以依据地方实际灵活调整项目内容和资源，由此加剧了政策传递、运行机制的碎片化。
作为项目制供给的重要方式，示范区示范单位创建意味着申报地区和单位通过示范创建提供成功有效且可复制推广的经验来换取先试先行权和政策资源支持。然而，实践中并非所有地区和单位的示范创建经验均能被上级关注，当部分先试先行者的成功经验和做法获得了上级政府的认可、采纳并进行推广时，其他地区和单位的经验做法被再次“收购”的概率将微乎其微。换言之，铸牢中华民族共同体意识示范创建不仅伴随着示范经验的上移和创新风险的下沉，对于示范创建落后方还将额外面临被上级忽视、示范工程创建资格被取消等风险。因而，从风险规避视角看，由于承担示范创建任务为审慎决策的结果，故少数地区和单位对部分示范创建项目持观望态度、视时机予以推进或放弃。
（三）运动式推进机制的局限
铸牢中华民族共同体意识的公共性、共同性理念及其问题的复杂性、治理主体的多元化以及政府治理模式的内在局限性，决定了铸牢中华民族共同体意识工作应坚持协同共治原则，走共建共治共享的社会治理之路。2021年第五次中央民族工作会议明确提出要坚持多方共治，明晰党委、政府、统战部门、民族工作部门、相关政府部门以及社会力量等各主体权责，形成全社会共同推进铸牢中华民族共同体意识的良好格局。通过协同施策、深度合作，多元主体可加强沟通交流，增进相互了解和信任，凝聚全社会共识，形成最大公约数，推动政府项目供给与各族群众利益诉求有效对接，确保增强各族群众“五个认同”。
在实践中，受政府“本位主义”、社会力量参与机会、参与资源和参与能力等因素的影响和制约，政府通常采取运动式治理的推进方式，即政府凭借带有强制权威性的政治手段，通过自上而下的政治、行政和社会动员，对突出的民族事务治理问题精准施策、深入整治。比如，强化上级政府对下级民族工作监督，将铸牢中华民族共同体意识列入领导干部年度考核体系；开展推动各民族共同迈向现代化实施“幸福花开”工程三年行动计划，明确重点任务并划定时间期限。通过运动式治理，可以借助政府强制力快速解决铸牢中华民族共同体意识工作开展中遇到的突出问题，但这种推进方式过于依赖党委政府权威，导致出现各族群众主体性参与缺失、政策转换僵化、治理手段刚性化等问题，铸牢中华民族共同体意识政策执行缺乏可持续性。
（四）信任机制的式微
2023年12月，习近平总书记在广西考察时强调，“广西建设铸牢中华民族共同体意识示范区，要从基层社区抓起，通过扎实的社区建设、有效的社区服务、丰富的社区活动，营造各族人民一家亲的浓厚氛围，把民族团结搞得更好”。在铸牢中华民族共同体意识相关工作的开展中，必须落实在对各族群众多元化、个性化和隐含性利益诉求进行如实准确的信息搜集、及时回应和高效解决上。因而，政策执行必然涉及体制与民意的有效衔接，需要在新时代民族事务治理中“均衡”多元主体的角色、功能。其中，信任和网络结构发挥着举足轻重的作用。斯蒂芬·奥斯本认为成熟的民主系统是基于信任和网络结构建立的决策制定系统，行动主体在这个系统的决策过程中可表达利益诉求。查尔斯·蒂利则基于风险视角，认为信任关系是在开展利益攸关之事合作中，关系网络成员愿意承担其他成员的失信、失误或失败的风险。
然而，由于地方政府尤其是基层政府承担的治理任务过多过重过杂，一些地方政府没有充足时间、精力及时回应各族群众具体化、多元化、多层次的民意诉求。在开展铸牢中华民族共同体意识工作中，一些地方政府由于未实现“需求-回应”模式，社会团体和行业协会、各类企事业单位、新经济组织、社会组织、公众对政府的信任出现“层级差序”，远距离的政府层级信任度高于近距离的政府层级，即政府信任的“距离悖论”。此外，政府外的多元治理参与主体在铸牢中华民族共同体意识工作中角色模糊、行为被动，致使多元主体间长期处于低度信任甚至不信任状态。
三、整体性治理：政策执行碎片化的纾解之道
为解决碎片化问题，安德鲁·邓西尔(Andrew Dunsire)于1990年提出“整体性治理”，随后佩里·希克斯较为完整论述了“整体性治理”，并将其上升为理论体系。整体性治理理论遵循系统治理思路，以公共利益最大化为目标导向，以解决人民的实际问题为核心理念，强调治理层级、治理功能和公私部门之间的协调和整合，注重目标和手段间关系的协调性，主张通过制度化、网络式的供给方式为公众提供“无缝隙”的整体性服务。目前，整体性治理理论已被广泛应用于城市建设、乡村治理、教育政策执行等领域，具有显著科学性、广泛性和操作性，为碎片化问题的有效破解提供了理论和实践支撑。因此，铸牢中华民族共同体意识政策的有效执行也可从中汲取养分，拓展治理思路。
（一）整体性治理理论的契合性
整体性治理理论强调用整体主义思维和方法对不同地域、不同部门间的制度、资源等要素进行协调、整合，与铸牢中华民族共同体意识政策具有高度的内在契合性。
首先，与铸牢中华民族共同体意识主线性的战略定位相契合。2021年中央民族工作会议明确指出“铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的‘纲’，所有工作要向此聚焦”；2023年，习近平总书记在内蒙古考察和在新疆听取工作汇报时强调铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的主线，也是民族地区各项工作的主线。整体性治理理论聚焦全局性治理需要，注重治理的整体效能，通过层级、功能以及公私部门整合促成目标实现。
其次，与铸牢中华民族共同体意识“以人民为中心”的价值取向相契合。解决人民的实际问题、实现公共利益最大化是整体性治理理论的核心理念，这依赖于在多元利益主体间建立“资源互补、信任互增、责任共担、治理有效”的共治模式。从价值角度看，新时代党的民族工作具有公共性和共同性双重属性，各级党政部门引领铸牢中华民族共同体意识工作既是一份责任，也是一种使命，需以公众利益诉求和促进各民族互“融”为基本价值导向。
最后，与铸牢中华民族共同体意识政策协同性的组织诉求相契合。铸牢中华民族共同体意识工作面临复杂性、严峻性、不确定性带来的挑战，纵向上需顶层设计与基层实践良性互动、有机结合，拓宽基层政府工作实践的创新空间；横向上需政府相关职能部门、社区、社会组织等多元主体的协同施策、深度合作，尤其对一些任务重、要求高、难度大的民族工作，更离不开多元主体的协调配合。整体性治理理论倡导跨组织功能界限的协作，通过在多元主体间构建跨边界、跨部门的合作机制实现服务的“一站式”供给，以解决人民的实际问题，这与铸牢中华民族共同体意识工作对于组织协同的诉求不谋而合。
（二）整体性治理理论可为政策有效执行提供路径
铸牢中华民族共同体意识是一项系统性工程，从增强各族群众“五个认同”的政策目标来看，铸牢中华民族共同体意识不仅要求党政部门的制度法规要把握共同性和差异性的关系，还要求其把握物质和精神的关系。同时，构建全民参与的铸牢中华民族共同体意识宣传教育常态化机制对学校教育、家庭教育和社区教育提出了更高要求。铸牢中华民族共同体意识将党政家校社置于以“中华民族一家亲，同心共筑中国梦”为共同追求的共生系统中。因此，铸牢中华民族共同体意识政策具有外部性极强的公共性特点，必须依靠政府以区域资源力量统筹为抓手来综合协调执行。
尽管如此，政策执行在一些时候还是会受到科层行政体制、项目制供给方式、运动式推进机制固有弊端的影响，陷入碎片化困境。而整体性治理正是对解决碎片化问题的有效回应，其以多元主体协同治理为组织样态，运用信息技术等手段，以整合、协调为治理机制，进而实现治理目标。因此，整体性治理理念与铸牢中华民族共同体意识政策执行创新机制分析具有天然契合性。
整体性治理视域下铸牢中华民族共同体意识政策的有效执行应遵循从碎片化到整体性的基本逻辑，以回应公众整体需求为核心理念，建构协同化铸牢执行主体，统筹政策执行相关资源，以整合和协调为执行机制，最大化发挥铸牢中华民族共同体意识政策的效能。
（三）政策有效执行的整体性治理路径
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，增强中华民族凝聚力。这为从整体性治理视角应对铸牢中华民族共同体意识政策执行“碎片化”困境提供指引，铸牢中华民族共同体意识政策的有效执行要着眼于民族工作价值理念的重塑和治理主体的协同性，健全集资源配置、利益诉求、法治保障、监督考评机制为一体的政策执行保障机制，从而消解政策空传，使执行主体从分散走向协同，使执行机制从“碎片”走向“整合”。
一是重塑民族工作价值理念，提升政府治理能力。充分认识和把握铸牢中华民族共同体意识的价值意蕴，并以此为民族工作高质量开展的根本遵循和行动指南，消除偏见、增进互信、凝聚合力，不断推进执行工作改革创新。铸牢中华民族共同体意识政策蕴含了创新和发展马克思主义民族理论、提升文化自信、丰富中国民族理论话语体系以及实现中国式现代化等方面的重要价值，这决定了铸牢中华民族共同体意识政策执行定位与实践指向。政策执行主体要以这些价值为引领，形成正向情感信仰，主动消除“只唯书、只唯上、不唯实”的执行惰性，在科学化规范化民族工作基础上，敢于改革创新铸牢中华民族共同体意识工作领域，确保铸牢中华民族共同体意识工作走深走实。
以满足各族群众对美好生活向往为导向，将多元主体利益诉求列为铸牢中华民族共同体意识政策执行首要考虑，充分了解干部群众“五个认同”现状与需求，因地制宜、因时制宜推进铸牢中华民族共同体意识工作，并将实际取得的工作成效作为铸牢中华民族共同体意识政策执行评估的重要考核指标，为加强和改进执行部门工作提供依据。此外，在开展铸牢中华民族共同体意识教育培训工作时，要对党员干部、在校师生、普通群众等受众群体的价值需求进行精准定位，找准教育培训工作落实的切入点、着力点、契合点，为不同受众群体提供场景化、差异化、个性化的教育培训。例如，对于党员干部要注重考核性；对于在校师生要强调知识性、理论性；对于普通群众要强化故事性。同时，开展党员干部、在校师生、普通群众“小手牵大手”式联结活动，加强不同受众群体互促共进，建立教育培训的受众共同体。如政府和学校可通过校地合作开展理论宣讲、教育培训、艺术展演和研学交流等活动，共同培育家国情怀深厚、专业素质过硬的时代新人；学校与社会可通过开展家校大阅读工程、家访、创设家庭教育指导课程与优秀家长特色课程双向“适性课程”等互动互通形式形成协同育人共同体。
二是建构协同化铸牢执行主体，激活社会力量。确保党对民族工作的全面领导，完善民族工作部门人事，明晰各部门民族工作权责，形成党委领导-政府负责-部门遵循的组织内部良性协作体制。从顶层设计角度，立足中华民族伟大复兴战略全局，建立健全铸牢中华民族共同体意识工作领导小组，定期研究民族工作领域重大问题，制定相关重大决策部署，并结合机构改革完善领导小组成员构成。以民族问题治理的根本性和系统性调整为依据，确定统战部门、民族工作部门及其他部门责任清单，建立责任网络科层制运作体系，打造职责明确、分工协作、科学有效的连续有机工作链。
铸牢中华民族共同体意识政策执行是一项涉及多元主体的系统工程，各地民族工作系统须构建“高站位、全覆盖、广动员、深合作”的民族工作发展格局。强化东西部协作，以政治整合、文化统合、经济融合为抓手，完善东西部结对帮扶关系，拓展帮扶领域，聚焦产业、民生、供销、劳务等领域深化协作，促进各类要素合理流动和高效集聚，实现东西部协作利益共享。鼓励和引导社会组织、媒体、企事业单位和个人积极开展或参与尊老爱幼、推普、环保、法律宣讲、双语教育、疫情防控等铸牢中华民族共同体意识志愿服务、教育培训等活动。创新铸牢中华民族共同体意识宣传载体和方式，以形成现实场域和网络空间的传播合力，延伸宣传教育的广度和深度。挖掘本地历史文化、民俗文化、红色文化等优秀传统文化资源，构筑共有精神家园，加深各族群众对中华文化和中华民族认同的理解和自觉。此外，基层政府可采取以变通策略为核心的政策“转换机制”，将铸牢中华民族共同体意识与民生改善、社会治理工作深度融合，开展与民生改善、社会治理内容相关的铸牢中华民族共同体意识活动，实现多重任务同步达标；运用以任务发包和任务外包为主的任务分解策略，将铸牢中华民族共同体意识相关工作通过层级分摊和服务购买，降低开展中华民族共同体建设工作难度；运用活动捆绑、组织吸纳、示范引领、关系约束等动员策略，拓展社会力量参与中华民族共同体建设的深度、广度。
三是健全铸牢政策执行机制，提升铸牢质量成效。建立健全铸牢中华民族共同体意识工作监督考评机制，重点关注基层地区。以考核评估指标为铸牢中华民族共同体意识工作开展效果测量的“指挥棒”和“信号灯”，以增进各族群众“五个认同”为导向，组建一支正确把握民族工作的“四个关系”、熟悉党的百年民族工作实践、坚持“四个特别”的专业化评估队伍，确立评估具体方案。例如：明确铸牢中华民族共同体意识工作开展的总体要求，阐明其评估标准以及搭建评估框架，进而设置具体测评指标体系、指标权重以及评分标准。值得注意的是，由于区域差异导致不同地区具体侧重、切入点和关键点略有不同，西部地区和东中部地区以及城市和乡村应分类考核评估。
完善铸牢中华民族共同体意识法治保障机制，提升民族事务治理法治化水平。首先，将“铸牢中华民族共同体意识”写入《宪法》序言、公民基本权利和义务以及国家机构之中，构建其宪法性条款。 其次，从国家层面出台一部民族团结法案，细化和补充《宪法》中关于民族团结的原则性条款，提高铸牢中华民族共同体意识的立法层次，规范和指导有关民族团结的地方法律法规的制定、完善。再次，在法律条文中明确并细化关于铸牢中华民族共同体意识的各族群众义务性与禁止性行为、破坏民族团结所承担的法律责任以及各民族经济发展权、政治文化权等权利保护条款，增强相关法律法规的可执行性。最后，以系统思维建立全要素覆盖、全流程规范的铸牢中华民族共同体意识立法评估制度体系，结合自治条例、单行条例、民族团结进步专项法案、变通（补充）规定等法律法规特点完善立法后评估方式，以问效于民的方式评价法律法规执行情况、实施效果，打通法规落地的“最后一公里”，让执行“实起来”。
健全铸牢中华民族共同体意识利益诉求机制，重点在于基层。首先，加强基层群众国家通用语言文字、信息技术应用、参政议政教育培训，组建基层群众议事会等常设协商议事机构，动员村（社区）“两委”、服务志愿者、乡贤等定期入户走访了解掌握民意，并搭建“线上说事”等线上平台，畅通各族群众诉求渠道，发挥利益诉求主体的能动性。其次重塑包含“群众诉求收集、转办、处置、核实、反馈、归档”等流程的基层政府和自治组织动态回应流程，完善自下而上群众利益诉求解决机制和上级转办群众利益诉求机制，落实村（社区）干部“首接负责制”，设定利益诉求客体的责任程序。
优化中华民族共同体建设资源配置机制，强化支撑保障。一方面，构建铸牢中华民族共同体意识资源整合机制，打造资源网络。充分利用制度、思想、文化等资源，结合各民族大流动、大融居的现实，打造并统筹管理爱国主义教育基地、民族团结示范基地、“四史”宣传教育基地、中华文化传承基地、历史文化体验基地等，以其蕴含的共同性教育引领、服务各族群众。另一方面，建立健全铸牢中华民族共同体意识资源精准调配机制。秉持“因地制宜、一地一策”理念，深入基层开展调查，充分把握不同行业、不同领域、不同群体的现实需求，精准配置铸牢中华民族共同体意识相关资源。如在高校开展铸牢中华民族共同体意识教育方面，要充分考虑教育对象年级、专业类别、政治面貌等情况，满足不同学生群体内在需求，精准教育内容和方式供给。
四是打造数字化智治政府，加快铸牢中华民族共同体意识工作的信息化转型。推进数字化政府建设。将数字化应用与政府服务各个场景紧密结合和深度应用，着力打造政府智能一体化平台，打破传统部门间条块分割，实现部门间信息互通共享。与此同时，建立铸牢中华民族共同体意识工作大数据决策支持系统，动态追踪各民族人口空间分布格局、共同富裕、国家通用语言文字普及、各民族之间互嵌式社会结构等数据，助力民族工作决策科学化、治理精准化、服务高效化，打造让各族群众满意的服务型政府。
加快铸牢中华民族共同体意识宣传教育数字化转型。构建铸牢中华民族共同体意识数字教育平台，整合已有资源开设“领导干部大讲堂”“专家学者大讲堂”“三交史话”“‘四史’学习”“民族政策法律法规”等专栏，为社会公众提供“菜单式”教育选项，充分调动各族干部群众学习兴趣，潜移默化中增强“五个认同”。同时，搭建铸牢中华民族共同体意识有声读物平台，加快《中华民族共同体概论》教材在党员干部、在校师生、社会大众中推广使用。在党员干部教育中，将《中华民族共同体概论》纳入各级党委（党组）理论学习中心组、读书班学习内容、各级部门单位必读书目。在学校教育中，基于各高校学科优势、特色，以开设《中华民族共同体概论》公共课、专业课和思政课等方式，打造多维度、场景式、互动式、全方位、多感知的现场教学，构建研究生、本科、预科、职业教育全方位课堂教学体系；将《中华民族共同体概论》纳入全国幼儿园和中小学教师必读书本以及中小学思政课堂范围。在社会教育中，组织基层宣讲团深入社区、农村、企业等地，开展各族群众喜闻乐见的宣讲；推动《中华民族共同体概论》教材进各级各类图书馆、文献室、资料室、便民书屋等。此外，利用信息技术突破时空限制，形成不同群体育前、育中、育后信息反馈和教育评价，推动铸牢中华民族共同体意识教育“有效”。
来源期刊：《广西民族大学学报（哲学社会科学版）》2024年第46卷第四期。
