作者简介

李俊清，男，山西大同人，中央民族大学教授、博士生导师，主要从事边疆民族地区治理相关研究；李泽锋，男，浙江诸暨人，中央民族大学管理学院博士生，主要从事边疆民族地区文化及旅游等相关研究。

文献来源

《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2023年第2期。

摘 要

以间断均衡理论为基础，基于边疆治理视角分析1952-2021年间民族地区公共文化服务政策的变迁过程，可以发现，民族地区公共文化服务政策变迁呈现阶梯式的发展趋向，在政策图景和政策场域的转化下，分 别经历了“信息传递”的基础打造、“鼓励发展”的自我提升、“文化惠民”的中央扶持、“服务标准”的“硬”约束等多个阶段的议题呈现。经济社会发展、政府注意力分配、文化堕距规避、民族自治情景共同构成了推动政策变迁的驱动因素，但不同因素的作用机理存在一定的差异。因此，要为边疆民族地区的民众确立更为立体的家国观念，提供多样化的公共文化产品，构筑以中华民族共同体意识为内核的公共文化服务内容。

[关键词]: 间断均衡理论；民族地区公共文化服务；政策变迁；边疆治理

民族地区肩负着拱卫边疆、发展边疆的重要职责，民族地区的治理和发展也成为边疆治理的重要内容。作为完善和丰富边疆治理的重要方式，民族地区公共文化服务建设和发展有助于改善当地同胞的生活水平、增强国家认同。公共文化服务是国家在民族地区推进公共文化事业繁荣、边疆有效治理的微观表现。总体来看，中国公共文化服务的发展整体呈现出与经济社会发展水平趋同态势，表现出东部高，中、西部低的区域差异。在发展路径上，郎冬雨以罗森布鲁姆多元公共行政观为价值导向，将公共文化服务政策的演进分为萌芽时期、发展时期与深化时期。有学者从政策工具视角出发，对公共文化服务内容进行了界定，具体涵盖了文化基础设施、体系统筹建设、传统文化传承、文化遗产保护等。边疆民族地区公共文化服务表现出供给主体、供给方式和供给结果的碎片化特征，制约了公共文化服务均等化的实现和公共文化建设的跨越式发展。因此，要扩展文化空间、开展文化活动、挖掘非物质文化遗产资源，提升少数民族农村居民的文化自觉与公共精神。从长时段政治发展看，我国民族地区公共文化服务的变迁呈现明显的非线性特征，这与政策变迁间断均衡理论的适用性相契合。本文运用间断均衡理论框架，对民族地区公共文化服务政策变迁过程的边疆治理逻辑进行分析。

间断均衡理论:一个边疆治理的解释性框架

本文通过关注民族地区公共文化服务的政策变迁过程，归纳了民族地区公共文化服务政策变迁的特征。在间断均衡理论框架下，透视政策变迁过程中边疆治理的政治逻辑，着重分析各阶段非线性的间断均衡状态，以及打破均衡的运行机理和内在因素，缕析该解释性工具所蕴含的逻辑要素。

(一)间断均衡理论及其在中国的应用

20世纪90年代，弗兰克·鲍姆加特纳和布莱恩·琼斯提出间断均衡理论。该理论主要用于解释在长周期内，政策较长时间稳定和短期间断交替存在的政策变迁现象。间断均衡理论认为，在政策变迁过程中，存在“渐进式均衡”和“短期间断”两种状态以及两种状态的相互转换过程。间断均衡理论包含政策图景、政策场域、政策垄断等核心概念（如图1所示），其中，政策图景是政策被大众认知或理解的正面和负面两种倾向，正面有利于政策的实行，负面对政策的执行有阻碍作用。政策场域为政策议定场所/结构，包括社会中的一些机构和集团，它们拥有相关议题决策的权威，可能是垄断的也可能是分享的。政策垄断被用来界定公共政策长期渐进变迁的状态，有两个重要特征：一是要有清晰界定的制度结构来负责某一政策的制定，并限制外界影响；二是要有一套与此制度结果紧密结合在一起的权威性的支持理念。

间断均衡理论主要适用于较长一段时间内的政策变迁过程研究。由于政治制度的不同，国内学者对政策变迁过程中的政策场域进行了有效修正。对于民族地区公共文化服务而言，国家持续关注并不断推进，使民族地区公共文化服务上升到一个新的台阶。而且，在政策的推进中，民族地区公共文化服务间断性特点较为明显，不同时期政策变迁过程和变迁条件有较好的模型适用性，在不同的历史阶段呈现不同的政策图景及推进方式。同时，民族地区公共文化服务不同阶段的着重点不同，在问题界定和议程设置中有深入探讨的空间和必要，这与间断均衡理论中的议题设置和均衡命题基本一致。

本文首先用间断均衡理论分析民族地区公共文化服务政策变迁过程，挖掘间断点和均衡状态，归纳出政策变迁的历程和特征；其次，分析出其政策间断均衡的内在逻辑、关键要素等；最后，基于民族地区公共文化服务政策的分析脉络，归纳出其发展要点和未来走向。

(二)政策选取和分析

本研究基于北大法宝、文化和旅游部官网、国家民委官网、上海图书馆基地发布的公共文化服务政策基础数据库、文化政策图书馆数据库等网站及数据库，在互联网上对“民族地区公共文化”“公共服务”“少数民族文化政策”等进行政策归纳和梳理，查漏补缺。共搜寻到138份中央一级文件，再通过人工阅读整理，剔除相关度不高的文件，最终获得117份文件，对这些政策文件研究分析。

此外，为了进一步使政策目标与政策工具相适应，参考已有研究，采用以政策目标为划分标准的政策工具分类方法。

民族地区公共文化服务政策变迁分析

通过对相关政策文本的深入分析，可以发现民族地区公共文化服务政策随着社会经济环境变迁呈现出间断均衡态势，长期稳定和间断交替出现，主要呈现出四个阶段特征。

(一)"信息传递"的基础打造阶段(1950-1983)

新中国成立初期，各项事业处于起步阶段。但从整体设计上，中央政府已经关注到民族地区的文化教育卫生事业。《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（1952）明确要求，自治区自治机关要采用民族语言文字，促进民族文化事业的发展。在具体的落地中，该阶段主要围绕“信息传递”，进行基础构建。

首先，对民族文字进行创造。1953年中央人民政府政务院发布《关于推行民族区域自治经验的基本总结》，指出应该帮助创造民族文字，“使能取得交际工具，发展民族文化”。这一过程中，创造民族文字、确认民族身份为主要内容。

其次，畅通信息传播渠道，使中央及外界的信息及时传递到民族地区。1955年国务院发布《关于在边远省份和少数民族地区建立收音站的指示》，在边疆民族地区建立收音站，在满足时事宣传、灾害预报的基础上，部分满足边疆民族地区群众的文化娱乐需求。此类建设主要是以信息接收为主，一方面把中央指示严格落实到民族地区，另一方面通过无线电传播的方式将时事信息、歌曲戏曲等送到民族地区的群众身边。

最后，不断夯实文化基础，推进民族文字图书出版。1981年的《关于大力加强少数民族文字图书出版工作的报告》，提出民族出版工作要体现少数民族当家作主的权利，相关出版部门应根据省级人民政府的决定，尊重并支持各民族的出版需求，做好少数民族文字图书出版工作。这一阶段涉及收音站的建立、创造民族语言文字、印刷出版书籍，主要在于提供最基本的信息传递保障，宣传民族工作方针政策，让边疆民族地区群众了解国家大事，接触外界社会，满足当地群众最基本文化娱乐需求。

(二)"鼓励发展"的自我提升阶段(1984－1997)

在畅通和完善民族地区“信息传递”的基础上，国家鼓励和发展民族地区公共文化服务，不过此阶段的发展主要以民族地区自我提升为主。20世纪80年代《中华人民共和国民族区域自治法》（1984）出台，其中明确规定了民族地区要自主发展广播电影电视，创作民族文学文艺，繁荣新闻出版等文化事业。在这一阶段，民族自治地区是中央政府公共文化投入和发展的主力。虽然中央政府一直关注并支持民族地区公共文化服务发展，但此阶段中央政府直接支持力度较弱。1991年中宣部等部门联合印发《关于当前繁荣文艺创作的意见》，强调相关部门要集中力量做好文艺产品的创造和生产，并进一步强化民族自治地方政府在公共文化服务中的主体责任。对基层而言也是如此，1993年颁布的《民族乡行政工作条例》，进一步明确了县一级政府应该承担起基层公共文化服务建设的主体责任。

这一阶段，民族地区公共文化服务建设以地方政府投入为主，并主要体现在电视台、广播站、文化站、图书馆等基础性的文化设施建设上，主要解决的是设施“有无”的问题。但需指出的是，这一阶段民族地区公共文化服务能力较弱，民族地区主要还是以扶贫、脱贫、解决温饱等问题为核心，如在1989年《国务院批转国家民委、国务院贫困地区经济开发领导小组关于少数民族地区扶贫工作有关政策问题请示的通知》中就有条款明确要求设立“少数民族贫困地区温饱基金”。

(三)"文化惠民"的中央扶持阶段(1998－2012)

文化惠民工程虽然是2009年两会期间提出的，但具有同一内涵的具体行动早已开展，中央政府通过一系列文化工程、项目和行动，助力地方政府发展当地文化事业，不断对各地区进行优秀文化输送，加大文化领域财政投入，让基层群众享受文化产品，对于民族地区更是如此。

在广播电视等文化艺术载体的完善上，1998年开始启动广播电视“村村通”工程，中央财政对中西部地区村村通工程建设、新疆等地的村村通工程维护给予补助。2001年国务院办公厅《关于扶持人口较少民族发展问题的复函》中明确指出，在实施村村通广播电视工程中，对人口较少的民族地区应优先考虑。2000年，为解决西藏和新疆的少数民族广播电视覆盖问题，又开始实施新兴工程，为边疆少数民族群众带来了巨大文化实惠。此外，1999年实施农村电影放映工程，为中西部地区配送电影流动放映车和流动放映设备，对中西部地区农村电影放映给予场次补贴。之后，中央对民族地区文化惠民工程支持力度进一步加强，印发了《关于进一步加强少数民族文化工作的意见》（2000），要求发展流动文化车，搞好万里边疆文化长廊，对民族地区要搞好重点文化工程的建设，解决边远地区少数民族群众看电影难的问题。2006年，国家开始启动无线覆盖工程，让广大农村群众能够通过无线方式免费接收到中央、省和当地的节目，有效保障了边疆民族地区的基本公共文化服务水平。2007年，中央出台了《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，明确提出要全面部署公共文化服务体系建设工作。广播电视电影播放、基层文化设施建设、文化信息资源共享等一大批重大公共文化服务工程得以强化，这些工程基本都涉及了民族地区，尤其对边疆民族地区更是重点投入。此外，还实施了文化志愿领域的春雨工程等重点文化惠民工程，切实提升了边疆民族地区的公共文化服务保障水平。

在优秀文化节目、书籍出版上，中央政府也进行重点投入，丰富了民族地区群众的精神文化生活。从2005年开始，国家广电总局启动了“千集剧捐赠工程”，每年向新疆地区捐赠少数民族语言译制的电视剧、电影和动画片的译制片源。2007年中央多部门印发《关于进一步加大对少数民族文字出版事业扶持力度的通知》，指出要设立民族文字出版专项资金，要加大对少数民族文字出版的补贴力度。2009年，温家宝总理正式提出推进文化惠民工程，中央政府投资包括了文化项目在内的总计9080亿元的民生工程建设项目。同年7月5日，中央政府出台了《关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》，明确指出在国家的重大文化工程中要给予民族地区更多倾斜。此后，原文化部在2010年实施春雨工程，2012年实施边疆万里数字文化长廊建设等。在这个阶段，中央对地方的扶持力度显著加强，中央通过一系列的文化项目工程，大力推进文化下乡、下基层，深入边疆民族地区的群众中，通过大量的财政补贴、志愿服务、送剧上门等方式，加大扶持力度，进一步推进了民族地区公共文化服务事业的发展。

(四)"服务标准"的"硬"约束阶段(2013年至今)

2013年，从中央层面就民族地区公共文化服务专门印发了《关于加快少数民族和民族地区公共文化服务体系建设的意见》，标志着民族地区公共文化服务体系的日益完善，民族地区公共文化服务从点和面到全方位的立体式提升，公共文化服务水平和质量进一步加强。此后，中央层面又公布了一系列涉及民族地区公共文化服务的文件。

整体而言，该阶段更强调“硬”约束，有了较为明确的服务标准。2015年，中央印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，明确指出民族地区、边疆地区公共文化服务要力争在较短时间内得到改善，要努力推动实现跨越式发展，编制相关的建设规划纲要。同年，《国家基本公共文化服务指导标准》公布，相关的服务标准和“硬”约束条件由此建立起来。指导标准在2021年进行了更新，进一步明确了目前阶段我国基本公共文化服务的主要范围，将少数民族文化服务列为八个主要方面内容之一，并就民族地区的广播电视、图文出版、艺术创造、民族文化活动等方面提出具体标准。此外，2017年公布了《中华人民共和国公共文化服务保障法》，以法律形式明确了国家扶助民族地区以及边疆地区公共文化服务的职责、范围、标准。加强了民族语言文字文化产品的供给水平，拓展了民族语言文字的译制范围及其在民族地区的传播力度。这一阶段，随着国家综合实力的提升，政府有更多的财力来进一步提升民族地区公共文化服务水平，用法律、制度、标准等“硬”约束条件对民族地区公共文化服务水平作出部署，保障民族地区公共文化服务水平得到切实提升。

民族地区公共文化服务政策变迁的内在逻辑

经济社会发展、政府注意力分配、文化堕距规避、民族自治情景是推动民族地区公共文化服务政策变迁的主要驱动因素。当政策议题进入政策宏观系统，就催生了政策间断性变迁。因此要在原有间断均衡模型上作出适当调整，以期在中国民族区域自治制度背景下对间断均衡模型的政策场域做出有益探索（见图２）。

(一)经济社会发展

经济社会的整体发展，对民族地区公共文化服务的推进和提升尤为关键。在民族地区公共文化服务发展历程中可以明显看到，在经济社会发展薄弱时，公共文化服务建设相对较弱。新中国成立初期，国家百废待兴，在此情况下，对于民族地区公共文化服务而言，主要是文化政策和信息的接收，保证国家政令第一时间内得到传达。到了20世纪80年代，随着经济发展，各级政府对于民族地区公共文化服务也倾注了更多投入，对民族地区公共文化服务设施进行建设。在分税制改革之前，中央财政相对较弱，以地方财政投入为主。进入21世纪，我国综合国力和经济社会发展有了大幅度提升，中央财政占总体财政收入比例大幅提高，中央财政情况好转，保障公共服务水平的能力进一步加强。在这样的情况下，中央政府有能力建设并完善民族地区的公共文化服务，各种文化惠民措施不断推出，从电视、电影、网络等硬件设施建设到民族语言、影视、出版物等文化产品的创造，进行了各方面的部署和提升。党的十八大以后，我国经济社会进一步发展，综合国力达到世界前列，有信心有能力建立民族地区公共文化服务标准这样的“硬”约束，让各族人民群众切切实实地享受到毫不打折扣的公共文化服务。

(二)政府注意力分配

注意力是一种稀缺资源，政府决策行为的优化依赖于注意力的合理配置。随着经济社会发展水平的进一步提高，政府注意力更加多元化，政府注意力配置对具体领域或产业的发展变得尤为关键。公共文化服务是政府需要承担的重要公共职能之一，但是和金融、制造业等与经济密切相关的领域相比，往往容易被忽视。在有限的资源条件下，政府对民族地区公共文化服务投入更多的注意力就显得尤为关键。随着对公共文化、民族问题的关注进一步提升，各级政府通过多样化方式，提升民族地区，尤其是边疆民族地区的公共文化服务水平。在2018年国务院机构改革后，组建文化和旅游部，随后成立国家乡村振兴局，不断提升对民族地区的关注度，通过文旅融合，把民族地区旅游业发展、文化建设和乡村振兴融合起来，做到融合发展，相互促进，带动公共文化服务的发展。

此外，随着国际形势日益复杂化，打击“三股势力”、维护边疆地区和平稳定的重要性也日益提升，政府对边疆民族工作也愈加重视，加强民族地区公共文化服务的必要性也进一步凸显。民族地区多处于边疆，民族地区群众享受优质文化服务的机会少，文化服务供给薄弱。随着政府更加关注公共文化领域，更加关注民族工作，民族地区的公共文化服务水平不断提升，各项基础设施建设不断推进。《公共文化服务保障法》的出台，《国家基本公共服务标准2021年版）》将少数民族文化服务列为八个主要方面内容之一，这些都凸显了政府对民族地区高质量文化服务的重视。

在中国语境下，政府注意力是地区发展和产业发展的重要推动力。纵观民族地区公共文化服务政策发展历程，可以看到政府重视程度不断加强，投入力度不断加大，涉及的文化服务广度进一步拓展、质量进一步提升。

(三)文化堕距规避

美国社会学家W.F.奥格本（1989）最早提出文化堕距理论，主要指在社会变迁过程中，不同文化变迁速度不一致，部分文化落后于其他文化，产生滞后现象，而且物质文化变迁速度往往快于制度文化和精神文化。在奥格本的文化划分中，物质形态的文化是首先发生的，其次是制度形态的文化，最后才是精神形态的文化，如风俗、道德、价值观等。如果出现较大的文化堕距，有可能导致社会失范，甚至引发社会解体。在民族地区发展过程中，随着国家和地方经济的发展，物质形态的文化首先发展起来，基础设施改善、生活水平提升，物质文化方面的变迁能够迅速在社会变迁中体现出来。民族地区群众，尤其是“直过民族”，对此感受会尤为强烈。在民族地区公共文化服务的变迁中，物质文化迅速发展，在短时间内提高，而制度形态的文化、精神形态的文化在这个过程中提升比较缓慢，重视程度较弱，由此出现文化堕距。在现实生活水平提升情况下，应该保证制度形态的文化、精神形态的文化同步提升。

回顾我国民族地区公共文化服务政策历程，可以发现，我们是通过公共文化服务制度、政策的调整，来进一步协调物质文化和非物质文化的平衡发展，规避文化堕距现象的发生。在民族地区公共文化服务建设中，物质文化先行发力，分别在各个不同时期推进民族地区的收音站、图书馆、广播电视站、文化馆等文化基础设施建设；同时，通过政策的不断调整，提升精神形态的文化，影视作品、戏剧、文学等一系列文化产品产生，丰富民族地区群众精神文化生活。

(四)民族自治情景

在民族地区公共文化服务变迁过程中，民族自治情景是重要的政治制度背景。民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一，在中国语境下，涉及民族地区、少数民族发展等问题，都需要考虑民族自治因素。各类政策的出台，应考虑民族地区的适用性、民族地区长远发展和民族群众文化习惯、自然习俗等因素。在政策变迁分析过程中，民族自治情景是重要作用点。政策变迁应充分考量政策中涉及民族事务相关内容，要考虑政策执行中有可能带来的民族情绪、民族感情方面的问题。

在民族自治背景下，更要重视并满足民族地区群众基本的文化需求。首先，这是保障他们文化权利的现实需要；其次，通过文化传播，能够促进民族地区群众对国家其他地区的了解和认识；再次，有助于增强民族地区群众对祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同。因此，无论是从现实要求还是从国家文化安全而言，都要关注民族自治情景，对民族地区文化公共服务进一步加大投入，以满足民族地区群众对多样化、高质量的文化产品需求。

结论

本文关注了民族地区公共文化服务政策的变迁过程及四个阶段：“信息传递”的基础打造阶段（1950－1983），“鼓励发展”的自我提升阶段（1984－1997），“文化惠民”的中央扶持阶段（1998－2012），“服务标准”的“硬”约束阶段（2013－至今）。各阶段总体上既有明显的间断均衡特征，又有统一的内在逻辑。同时，各阶段并不意味着完全没有其他政策措施相配套，比如中央对民族地区的公共文化服务的支持和关注一直存在，各项文化惠民措施也不断地推出。在民族地区公共文化服务政策变迁过程中，经济社会发展、政府注意力分配、文化堕距规避、民族自治情景是研究提取出的四个重要因素，在中国民族地区的公共文化服务推进中有较强的解释力。随着综合国力的提升，对民族地区公共文化服务的投入力度更大。

(一)夯实公共文化服务水平，构建更为立体的国家观念

在边疆治理思路下，要落实民族地区公共文化服务政策，不断优化民族地区公共文化服务质量。通过将政策转化为边疆民族地区群众看得到、摸得着、体会于心的公共文化服务具象形式，让边疆民族地区群众在家门口享受到高质量的公共文化服务，并将公共文化服务产品中包含的善恶是非观、法治意识、民族共同体意识、国家意识等传递给当地群众，提升他们的文化素养和中华民族共同体意识。通过夯实公共文化服务水平，增强边疆民族地区群众获得感，使其在公共文化服务中构建起立体而形象的国家观念。

(二)丰富公共文化服务内容，提供多样化的文化产品

要紧贴民族地区实际，适当创造出更多具有民族特色的公共文化服务产品。民族地区，尤其是边疆民族地区，有着不同的文化传统和特色，在铸牢中华民族共同体意识基础上，要挖掘有民族特色、符合当地民族传统、为当地群众所熟悉和接受的公共文化服务方式。在文化形式上，可以与民族节庆相匹配，与文化旅游相结合，这样不仅能够吸引当地民族群众，还可以吸引游客，带动旅游业发展，获得旅游收入。在拓展文化服务内容上，可以融入当地非物质文化遗产的生产过程。

(三)围绕中华民族共同体意识，构筑公共文化服务的精神内核

回顾民族地区公共文化服务政策变迁，可以看到中央和地方政府不断加大对民族地区的公共文化服务的扶持力度。在此过程中要加强中华民族共同体意识，将中华民族共同体意识作为民族地区公共文化服务的灵魂。在文化服务中要突出中华民族一家亲，牢固树立社会主义核心价值观，不断发展和丰富中华民族多元一体的认识。在民族地区文化产品中要强调民族地区（尤其是边疆民族地区）和内地的历史联系、时空联系和文化的融合，正确认识中华文化和各民族文化的关系，明确中华民族共同体意识教育的重要性。