边疆民族地区政治安全的认知演进与治道变革

作者：李俊清 ¹ ,吴刚 ²

（1. 中央民族大学 国家安全研究院，北京 100081； 2. 广西大学 公共管理学院，广西，南宁 530004 ）

DOI：10.15886/j.cnki.hnus.202211.0052

摘 要： 政治安全是国家安全的根本，是国家政权、政治制度、政治秩序以及意识形态等方面免受威胁、侵犯、颠覆、破坏的客观状态。在国家疆域内不同地理空间中，政治安全的影响因素以及相应的治理之道差异悬殊。边疆民族地区的政治安全因其地理区位、社会结构、文化传统以及地缘政治等方面的特殊性与敏感性，成为一个特殊且复杂的治理场域。通过梳理新中国成立以来国家对边疆民族地区政治安全问题的认知演进及治道变革，政治安全在问题定位、主导价值、安全属性方面认知伴随国内外环境的变化而不断演变，其治理之道从“存异”走向 “求同”。在以人民安全为宗旨的总体国家安全观指引下，边疆民族地区政治安全治理应凸显“人民中心”价值取向，强化边疆民族地区各族民众的国家认同、政治认同，进而构筑起维护政治安全的坚实屏障。

关键词： 边疆民族地区； 政治安全； 认知演进； 治道变革

“高度重视维护政治安全是党治国理政的重要历史经验，在中华民族迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃进程中，根本的经验之一就是在中国共产党的坚强领导下，坚决维护和保持了国家的政治安全”^[1]。纵观全球，20世纪90年代以降，苏联的解体虽然结束了二战后苏美两大阵营基于意识形态差异而形成的对峙，但全球化过程中地缘政治因素、以地方分离为特征的世界第三次民族主义浪潮以及各国国内社会发展面临的各类问题冲击政治安全，对国家安全形成新的挑战。一方面个别大国以维护所谓民主、人权等价值体系为由对其他国家内政横加干涉，以和平演变的方式推动国家政权变更；另一方面一些国家自身发展过程中经济、文化、社会、民族、宗教领域的问题转化为政治问题进而演化为分裂主义，在外部颠覆力量的支持下或导致国家肢解，或致使政权频繁更迭。在复杂多变的国内外环境中，政治安全对于国家安全的基础性地位更加凸显。2021年11月18日，中共中央政治局审议的《国家安全战略（2021—2025年）》中明确提出，“必须坚持把政治安全放在首要位置，统筹做好政治安全、经济安全、社会安全、科技安全、新型领域安全等重点领域、重点地区、重点方向国家安全工作。要坚定维护国家政权安全、制度安全、意识形态安全，严密防范和坚决打击各种渗透颠覆破坏活动”^[2]。习近平总书记在党的二十大报告中进一步指出：“我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”^[3]政治安全涵盖国家政权安全、制度安全、意识形态安全等具体内容，但其核心和根本在于党的领导地位和中国特色社会主义制度的安全。由于“边疆”和“民族”两大因素的叠加，边疆民族地区的政治安全问题在实践维度汇集了边疆政治、民族政治、地缘政治等内政外交多方面议题。因此有必要结合“场域安全”对边疆民族地区政治安全问题进行全面认识，以期通过有效的治理在边疆民族地区形成政治安全的“安全场域”，实现边疆的稳定与长治久安。

一 “场域安全”视阈下的边疆民族地区政治安全

（一） 分析框架：从“安全场域”到“场域安全”

“场域”（Field）最早是一个物理学概念，社会学大师皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）在建构“实践空间”理论时将“场域”引入社会学研究，将其看作“位置之间的客观关系的网络和构型”^[4]。在我国社会科学研究中，“场域”在教育、产业发展、社会治理等多个领域的研究中逐渐成为一个“热词”。近年来，“场域”一词开始进入国家安全特别是非传统安全的相关研究之中，进而在“安全场域”研究的基础之上生成了“场域安全”的理论框架。学者余潇枫2008年首次将“场域”与国家安全研究结合，提出“安全场域”概念，即“能够影响乃至决定安全态势的特定情境”，并认为应从国家安全的“地缘场域”“利益场域”和“社会心理场域”三个方面综合认知^[5]。可以看出，“安全场域”是基于安全类型属性以及不同领域或者范围的认知，“是对某种安全的特定情景或关系网络进行揭示”。但随着对安全研究的不断深入，在“如何构建安全场域”这一逻辑之下，进一步引出了“场域安全”概念。所谓“场域安全”是指“与安全相关联的、具有特定活动性质的、没有危险或者威胁的关系状态”，它所追求的安全“不是一种单一的、线性的、局部的、纯技术的安全，而是复合的、非线性的、整体的、技术与价值混合的安全”^[6]。相较于“安全场域”，“场域安全”具有建构性，指涉特定性质、特定领域和具有特殊属性的安全，旨在安全价值理念下通过主体的治理实践在“场域”中形成一种安全的状态。“场域安全”从空间、时间和实践三个维度架构了分析框架：一是空间维度的延展性，即空间边界具有动态与模糊的特点，“其空间跨度可以延伸至全球、区域、国家、社会、社区、家庭、个人等不同的层面”，既有地理空间的延伸，也有社会空间的延伸，而且在地缘、利益和社会心理等因素的影响下不断变化；二是时间维度的积累性，即安全状态的“现时存在必有其历史的缘起、发展与获得的过程，是自然与政治、经济、文化、社会等多种因素综合作用的结果”；三是实践维度的多样性，是指在安全的建构过程中所涉及的领域、资源、价值以及表现形式具有多样性，也包括“安全问题”所呈现的形式、成因、指向的多样性^[7]。首先在空间维度，边疆民族地区政治安全是呈现在国家边疆的地理空间内，边疆政治、民族政治、地缘政治、宗教政治具有空间延伸性，其“问题”虽然呈现在边疆地区，但影响辐射至全国，同时影响领域涉及民族、宗教乃至国家的军事、外交等方面，因此政治安全具有特定的性质与特征。其次，在时间维度，边疆民族地区政治安全问题是我国历朝历代王朝政权巩固和政治发展所面对的问题，既有历史的积累，也有新时代所面临的新问题。最后，在实践维度，边疆民族地区政治安全建设面临新问题与新挑战，分裂势力、宗教极端及境外颠覆渗透势力相互勾连，各类矛盾问题相互交织，复杂多变。因此边疆民族地区政治安全的研究对象既有边疆政治也有民族政治，更有地缘政治及宗教政治，影响政治安全的因素既有内源性因素，也有外源性因素，既有传统性安全因素，也有非传统安全因素，是一个复杂的“安全场域”。

（二） 边疆民族地区政治安全的威胁识别与分析

从“场域安全”的时空维度看，政治安全在国家政治生活过程中伴随着时空变换而处于动态变化之中，即在不同的历史时期和不同的区域、领域中，政治安全成为“问题”的显著性不同。学术话语与国家政策话语中的政治安全通常置于国家安全的语境中进行讨论，与国家安全有着紧密关联，甚至在早期研究中就将政治安全看作国家安全^[8]。近年来，随着“总体国家安全观”的提出和发展，研究者则从政治系统自身角度出发探讨政治安全，提出“政治系统有序”“政治结构稳定”“政治系统保持可持续发展”的“政治系统说”^[9]。这些研究丰富了政治安全的认知，但作为总体国家安全观中的一个领域，在不同的时空下，政治安全有着不同的意蕴。边疆民族地区政治安全则是将政治安全的议题置于边疆民族这一特定区域进行讨论，边疆民族地区本身具有的特殊性、复杂性和敏感性决定了讨论政治安全议题的必要性。由“边疆”“民族”两个因素叠加而成的特殊区域，是政治安全最为脆弱和敏感的区域，因此从国家安全角度审视，边疆民族地区政治安全的意蕴涵盖国家安全的重点领域、重点区域以及重点方向。边疆、民族、地缘政治、宗教等因素是讨论边疆民族地区政治安全的关键要素，对政治安全的影响既有空间维度的延伸性，也有时间维度的积累性，更有实践维度纵横交织的多样性。1 边疆与政治安全所谓的边疆 ¹ ，“是指（陆地）国界线内侧有一定宽度的地区”，并且具备两个要素：其一要有与邻国接壤的边界线；其二要有不同于内地的历史的、民族的、文化的特点^[10]。我国陆地边境线长约2.28万公里，共有9个省、自治区与14个主权国家接壤。从国家安全的角度看，边疆与国家安全和国家政治安全的联系具有天然性，这种天然性体现在边疆地区不仅是主权国家间彼此主权的边疆，更是国家政治制度、意识形态的“边疆”。首先，主权国家间基于政治制度与意识形态的差异而形成的军事性冲突与对抗一般最先出现在边疆地区，直接威胁国家主权与政权安全。其次，西方敌对势力在我国边疆地区通过各种途径进行颠覆、渗透活动，并将区域内的一些社会问题国际化，以维护所谓的“民主”“人权”为由，策动地方分离，削弱国家政治制度及政权的合法性。再次，边疆本身是一个历史性概念，即边疆地区是历史上各民族相互交往交融过程中，不断形成的具有特殊政治传统与政治文化的区域，历史的积淀在当代民族国家族际整合过程中依然具有较强的生命力，使得社会转型过程中出现的经济、社会等一般性问题特殊化、政治化，增加了不确定性。2 民族与政治安全民族是一个基于文化差异而形成的人群共同体，但是在现代民族国家政治话语中，民族的概念不断被丰富多义化，甚至出现了使用上的混乱。我国是一个统一的多民族国家，民族区域自治制度是国家的基本政治制度之一，5大自治区、30个自治州、120个自治县(旗)，155个民族自治地方占国土总面积的64%。同时我国的民族地区与边疆地区高度叠加：5个民族自治区中有4个位于陆地边疆地区，140个陆地边境县（旗、市、市辖区）中有111个属于民族自治的地区，有30多个民族与境外同一民族跨境而居。在这一格局之下，我国历史上王朝国家通过“因俗而治”的二元政治制度有效地治理边疆民族地区，促进我国统一的多民族国家以及中华民族“多元一体格局”的形成。毫无疑问，在我国现代民族国家建构历程中，“民族机制都发挥着基础性作用，中华民族成为中华现代国家的基石”^[11]。然而，同其他国家类似，我国在现代民族国家建设过程中也面临着民族现象与民族问题。虽然“‘民族问题’首先和主要是一个国家的发展问题”^[12]，但在实践维度，在边疆民族地区所谓的“民族问题”与宗教极端、分裂势力等交织在一起，特别是在以地方分离为特征的世界第三次“民族主义”浪潮背景下，极端民族主义势力以暴力恐怖活动表达特定的“政治诉求”，直接威胁国家安全与政治安全。3 地缘政治与政治安全地缘政治是部分主权国家通过掌控具有军事、资源等战略利益的特定地理空间，以谋求霸权或国际关系的主导权。我国是世界上邻国最多的国家，陆地边疆与14个主权国家接壤，因此地缘政治向来是我国边疆民族地区重要的政治安全议题。地缘政治格局对于边疆民族地区政治安全的影响主要在于以下两个方面：其一，国家边界的争议，特别是基于国家安全战略的特定敏感区域争议，在一定程度演化为国家间的局部冲突与对抗；其二，个别敌对国家威慑和利用我国周边国家，制约我国国家战略利益，或以周边国家为跳板对我国进行宗教、文化和意识形态的输入，威胁我国政治安全。4 宗教与政治安全与民族问题类似，宗教问题是国家安全特别是政治安全讨论的重要议题。宗教信仰对象在天国，但宗教事务在人间，因此宗教问题既是文化问题，也是社会问题，更是政治问题。从社会学角度看，宗教是社会个体组织化关联的主要纽带之一，但这种关联产生的凝聚力是一把“双刃剑”，一方面当宗教伦理与政治伦理、个体对宗教的情感与对政治的情感实现共融，宗教则能为政治安全的建构提供支持；另一方面，当个体的宗教信仰与政治信仰产生冲突，量的积累达到一定程度，则产生政治冲突，危及国家政治安全。有研究者指出：“冷战后，世界诸多民族、地区冲突一定程度上是宗教间的政治对抗，一旦宗教极端思潮与狭隘民族主义相结合，将会产生巨大的政治破坏力。”^[13]在表现形式上看，宗教问题通常与民族问题有着千丝万缕的关联，互相嵌入，民族问题则以宗教为外衣以实现政治目的，而宗教问题借民族问题表达特定的“政治诉求”，以民族政治影响国家政治安全。

二 边疆民族地区政治安全的特征与核心问题

（一） 边疆民族地区政治安全的特征

1 边疆区位的脆弱性边疆地区远离国家政治、经济、文化中心，自古以来是政治安全最为脆弱的地带。历史早期，以王室所在的京畿为中心，政治权力向四周“差序”扩散，到了边缘地区，王权的政治影响力减弱，比如在夏“九服”之制中，从“侯服”到“蛮服”再到“藩服”，政治影响力逐渐减弱。到了王朝国家时代，中央在“九服”思想的基础上对边疆地区进行差异化治理，形成“羁縻”“伯克”“土司”等独具特色的“二元”政治格局。而在现代（民族）国家，虽然国家彼此间有着明细的边界，但“边”的特殊属性始终自然地与国家的政治安全紧密关联。同时我国边疆民族地区行政区划面积庞大，新疆、内蒙古和西藏三个自治区国土面积均超过100万平方公里，而全球国土面积超过100万平方公里的国家数量不到30个，边疆地区行政管辖范围的广阔性在一定程度也加剧了政治安全的脆弱性。“疆域安全问题一般不会发生于疆域的核心区域或腹地，而往往出现于疆域的边缘性区域，即边疆”^[14]。2 社会结构的异质性我国少数民族大多聚居边疆地区，各少数民族彼此之间的宗教信仰、文化传统以及生活习惯差异巨大，形成多元异质的社会结构。民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一，而5个自治区中有4个位于边疆地区，“边疆”与“民族”的结合，是边疆民族地区政治安全建构过程中面临的基本现实。新中国成立以来，党中央始终坚持民族平等、民族团结的民族政策，各少数民族的基本政治权力得到有效的保障。但随着以地方分裂为特征的第三次世界“民族主义”的兴起与蔓延，我国民族领域中的风险隐患对于国家政治安全的挑战不容小觑。特别是极端“民族主义”者不断将国内民族问题国际化，个别国际敌对势力借此推波助澜，并作为遏制中国发展的主要抓手，直接威胁我国政治安全乃至国家安全。3 风险因素的多元性边疆民族地区政治安全的影响因素既有民族性因素，也有宗教性因素；既有传统性安全因素，也有非传统性安全因素；既有敌我矛盾，也有人民内部矛盾；既受制于大国间的战略博弈，也受制于区域行政建制与国家政治发展。从风险隐患产生的源头看，既有来自国内的，也有来自国外的，且各自背景复杂、诉求各异、相互交织，具有风险隐患“综合体”特征。究其国内方面，既有来自因社会经济发展差距而产生的落差问题；也有来自各民族在交流交往过程中的融入性问题；更有不同群体在心理和文化方面的认同疏离问题，而这些问题在边疆民族地区这个特定场域中，容易演化为表达特殊利益诉求的政治问题，威胁政治安全。而在国外方面，既有西方敌对势力长期以来在我国边疆民族地区的颠覆、渗透问题，也有基于地缘政治而进行的多种国际力量较量，更有境外极端民族主义、宗教极端及恐怖主义对我国边疆民族地区安全的威胁。4 矛盾问题的叠加性边疆民族地区政治安全的一个重要特征是矛盾问题的叠加性，即国内区域发展、民族交流、宗教文化等方面的问题相互叠加，同时部分问题国际化，形成国际国内问题的叠加。国际方面，美国等西方国家长期以来利用所谓“民族问题”对我国遏制打压，“以疆制华”“以藏乱华”变本加厉。国际与国内、历史与现实、政治与经济、文化与心理等相互交织；各类分裂势力“境外有种子，境内有土壤”；“三股势力”、达赖集团及“藏独”“蒙独”“满独”“朝独”势力以及西南边疆的“泛泰主义”“文蚌同盟”等暗潮涌动；新疆毒教材事件折射出的意识形态领域的斗争形势严峻，民族分裂、宗教极端、恐怖主义、文化渗透、跨境犯罪等集团势力之间相互交织、重叠演绎，容易形成一般社会问题特殊化、国内问题国际化的复杂局面。

（二） 边疆民族地区政治安全的核心：政治认同

提升边疆民族地区各族群众对中国共产党、中国特色社会主义制度的政治认同，是建构边疆民族地区政治安全的根本路径。认同是个人对国家、民族情感上的归属与认可，而政治认同是人民对政治系统、政治制度以及执政党的认可、依附和情感归属，是政治合法性的根本所在。在当代多民族国家的国家建构中，族群认同和国家认同之间的关系问题长期以来备受学界关注，“民族认同与国家认同长期并存的事实，并不意味着必然有冲突发生”，关键在于协调双方关系，稳固国家认同优先的地位^[15]。政治认同所指涉的对象比较宽广，既有狭义上对党的领导、政治制度、政治领袖等具体政治领域的认同，也有广义上对国家、中华民族、中国特色社会主义道路、中华文化、中国共产党的领导的“五个认同”。认同主要包含两个方面：一是个体对群体（组织）的认同，即个体对群体（组织）的情感归属，也即梁启超所概括的“对他而自觉为我”^[16]的意识，而这个群体既包含低层次的、与自身日常生活密切相关的文化族群，也包括高层次的现代民族（国族）和国家组织；二是认同阶位的次序。之所以构成“问题”，是因为认同具有层次性、序阶性，若对个体与群体、地方与国家、特殊性与共同性的认同层次和序阶颠倒错位，则原本属于部分与整体的属性关系呈现为两个单元彼此之间的张力甚至对立。比如“民族主义”者对于国家层次的族群认同高于国家层次的国家和民族认同，族群利益高于国家利益，则是一种典型的认同层次和认同阶位的错位。中国共产党在建党百年的奋斗历程中，从利益认同、制度认同、价值认同、情感认同的“四重维度”出发，“通过对人民利益的维护、制度运行的优化、政治情感的培养、意识形态的引领,形成了政治认同建设的统合力量”。^[17]但从实践的维度来看，政治认同的巩固与强化是一项长期而艰巨的历史任务，只有进行时，没有完成时。特别是在我国边疆民族地区，民族、宗教等因素对政治认同、政治安全的影响尤为突出，甚至冲击国家整体的安全。因此，必须在全面认识和把握边疆民族地区政治安全的基础之上，不断强化政治认同，筑牢政治安全之基。

三 国家安全语境下边疆民族地区政治安全的认知演进与治道变革

（一） 政治安全的认知演进

1 问题定位：“族际主义”走向“区域主义”由于边疆民族地区的区位因素和多元文化因素，早期对边疆民族地区政治安全问题的认知具有明显的“族际主义”特征，重在协调处理族际关系以团结边疆地区各族人民进行社会主义建设。新中国成立之后，党中央坚持马克思主义民族理论，把民族平等、民族团结作为民族工作的基本原则，强调各民族人民都是国家公民，并享有平等的政治权利，尝试以“阶级”区分取代族群畛域，民族平等、民族团结的思想在新中国第一部《宪法》中得到确立。通过民族认同与国家认同、民族身份与公民身份的同构，实现了民族之间以及民族内部“事实上平等”^[18]。改革开放以来，特别是冷战结束后，新的国际秩序形成，一方面全球化、市场化深入发展，国与国之间、国内各地区之间的联系更加紧密，国家的利益逐渐超出本国疆域，原来在国家疆域中处于“边疆地带”的地理空间，随着国家外向型发展战略、国际区域合作变为“前沿地带”；另一方面国内区域之间发展的差距逐渐扩大，特别是边疆民族地区与内地的地区性发展差距成为我国经济社会发展不平衡的一个重要问题。与此同时，我国边疆民族地区的各类矛盾突出，民族、宗教领域的分裂势力从幕后走向台前且以极端方式呈现，严重破坏地区的社会稳定，威胁政治安全。由此便引发各界对边疆民族地区诸问题的再思考，显然原有的“族际主义”思维及政策取向难以应对新变化、新情况，于是提出“区域主义”认知维度。正如周平教授所言，“区域主义”是“把解决（边疆）这个具有突出特殊性区域的各种问题作为边疆治理的主要内容，着力解决区域性问题”^[19]。因此发展成为解决边疆民族地区各类问题的“总钥匙”，正所谓“加快民族地区发展，不仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题”^[20] 。2 安全价值：“国家中心”走向“人民中心”新中国的成立，在传统疆域内建立起一个现代主权国家：拥有明晰的领土边界、完整独立的国家主权以及在该领土内生活的4亿多人民，完成了现代民族国家的构建。在完成民族国家建构之后，国家面临的首要任务便是多民族国家的族群整合以及新生政权的维护与巩固，而这一过程体现出鲜明的“国家中心”价值取向。首先在国家象征符号方面，国旗、国歌等标识开始深入人心；政权建设方面，建立起中央领导下的从中央到地方的政治领导体系；在国家与社会关系方面，国家的触角开始伸入社会生活的方方面面。体现在边疆民族地区，在党的领导下通过解放传统社会中的剥削关系，并在民族地区根据历史传统和地方差异实行民族区域自治的政治制度，进一步强化各族民众的国家认同、政治认同。改革开放以后，党的工作重心转移到经济建设上来，“西部大开发”“兴边富民”等各项民生工程持续推进，国家发展中的“人民中心”理念进一步凸显。进入新世纪特别是党的十八大以后，我国经济社会的发展迈上新台阶，同时国家安全建设面临的内外环境发生了根本性变化。正如2014年4月习近平总书记主持召开国家安全委员会第一次会议时强调，“我们党要巩固执政地位，要团结带领人民坚持和发展中国特色社会主义，保证国家安全是头等大事”^[21]。也是在此次会议上，习近平总书记提出“以人民安全为宗旨”的总体国家安全观。以人民安全为宗旨的总体国家安全观，是党一切为了人民、一切依靠人民、发展成果由人民共享的“人民中心”执政理念在国家安全建设领域中的体现。在边疆民族地区政治安全认知中，政治安全的建构最终也落实到了“国民安全特别是人民安全这一根本性目的上”^[22]。3 安全属性：传统安全走向以非传统安全为主、传统与非传统安全并存新中国成立之初，边疆民族地区所面临安全属性主要以维护国家领土、主权及政权安全的传统性安全为主，究其风险来源分析，既有内源性也有外源性。内源性方面，新中国通过包括军事行动在内的各种方式废除边疆民族地区旧的地方剥削势力，解放全中国。外源性方面，新中国成立后在东北边境、北部边境及西南边境地区，威胁我国国家领土与主权完整的因素曾经一度升级，党中央果断采取措施，维持了总体上的政治安全。但“冷战”结束后，“随着工业化和全球化的推进,‘发展’成了人类社会的主导价值取向,于是贫困问题、人口问题、环境问题、能源问题逐渐凸显为人类的普遍性威胁,面对冷战以降全球性非传统安全危机的接踵而至,人们发现没有战争的‘和平’已经不能与‘安全’直接画上等号,由非传统安全威胁构成的‘不安全时代’正在到来,人类必须反思和寻求新的生存方式以解脱现实的困境”^[23]。非传统安全因素在边疆民族地区因矛盾问题的交织衍生而表现得更为直接和敏感，生态环境、生物卫生领域的风险加剧了政治安全的脆弱性。

（二） 政治安全的治道变革：“存异”走向“求同”

我国是历史悠久的统一的多民族国家，作为“自在”的各民族群体在长期的历史过程中相互交流、交往、交融，最终形成中华民族“多元一体”格局。正如美国学者拉铁摩尔在《中国的亚洲内陆边疆》一书中所指，中国的各民族“起源于同一个上古时期，一切文化都同样原始，只是因各地自然资源的不同，在文化表现上存在若干差异”^[24]。正是基于各少数民族文化上的差异性，自古以来中央政府对于该地区采取差异化的治理方式，并在历代王朝更替中不断继承和发展。新中国成立初期，边疆民族地区很大程度上依然处于传统社会，为促进民族地区经济社会全面发展，尊重各少数民族的风俗习惯，国家在少数民族聚居地区实行民族区域自治制度，设立自治机关，行使自治权。实行民族区域自治，充分体现国家尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神。在国家公共政策设计中，为了保障少数民族发展的各项权利，基于历史欠账多、发展底子薄的现实情境，有针对性地在财政、教育等多领域出台照顾性政策，以支持民族地区的发展。可见“存异”的治理路径既有历史传承性，也是由民族地区特殊客观现实所决定。但随着改革的深入推进和社会的急剧转型，传统“存异”路径难以适应新问题、新情况，主要表现为：首先，对“特殊性”的认知出现了一定程度的偏离。“存异”是在“求同”的前提之下，但多年来随着民族意识的建构和扩展，“存异”的价值取向在某些地区一个时期被异化并具有更大的扩张力，“自我”的狭隘民族意识和彼此界限意识不断增强。在以尊重和包容差异性、特殊性为主的传统认知中，对边疆民族地区各类问题缺乏准确和客观的认识，比如把民族地区涉及不同民族的一般公共事务视作民族工作；将少数民族特别是跨境民族的一般民事和刑事问题视作民族问题；民族地区局部的、一般的社会矛盾和纠纷视作民族矛盾等。其次，部分凸显特殊性的公共政策在实践中异化。随着市场化和城镇化的不断深入，边疆与腹地之间的流动性不断增强且双方边界逐渐模糊，部分照顾性的特殊政策在实践过程中异化，政策部分效应与政策目标抵牾；民族身份与各类利益相关联，强化了族群之间的边界，弱化了共同体意识。最后，对“统一”和“自治”及“区域”与“民族”关系的准确认知问题。实施民族区域自治制度,根本目的是维护国家统一和民族团结，但在某些特定时期或围绕特定事项，民族区域自治制度中的“统一”与“自治”关系尚未完全理顺，“区域”与“民族”的关系有时也未能妥善处理，由此引发的矛盾问题会对地区政治安全乃至国家安全产生影响。党的十八大以来，我国边疆民族地区政治安全建设面临新的挑战，特别是“共同性”与“差异性”彼此之间的张力纾解问题，以及如何进一步完善民族区域自治的政治制度，使其有利于巩固国家统一、有利于增强中华民族凝聚力和有利于各民族共同繁荣发展。基于此，首先，党中央提出铸牢中华民族共同体意识，是新时代凝聚国内各民族力量建设现代化国家的根本思路。正如习近平总书记指出：“必须以铸牢中华民族共同体意识为新时代党的民族工作的主线，推动各民族坚定对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的高度认同，不断推进中华民族共同体建设”。^[25] 其次，创新边疆民族地区发展理念，以区域差别化支持政策推动边疆民族地区融入新发展格局。民生是最大的政治，通过推动边疆民族地区高质量发展和“一带一路”倡议的实施，将封闭、传统的边疆地区与国家现代化发展紧密联结起来，改善民生、凝聚人心。再次，构筑中华民族共有精神家园，将中华文化特征、中华民族精神、国家形象表达融入边疆民族地区各族群众的日常生活。新时代党的民族工作和边疆民族地区政治安全的治理应以“求同”的行动逻辑推进，以国家共同体、民族共同体、政治共同体建设，增强各族群众的国家认同、民族认同、政治认同，保障政治安全。

四 新时代边疆民族地区政治安全的治理路径展望

在“场域安全”的视角看来，特定的场域中生成的安全问题，可通过治理主体在场域内的治理实践活动，建构一个“安全场域”。新时代背景下，边疆民族地区政治安全所面临的源自内外方面的风险和挑战更为复杂多变，对于外部风险的应对，需要坚持我国的战略定力，积极推动人类命运共同体建设，协同我国大国外交、现代化国防建设等。而内部风险隐患的防范方面，必须认识到强化政治认同依然是影响边疆民族地区政治安全的关键变量。政治认同、国家认同是现代多民族国家进行国家建构（state-building）关注的重点问题，有学者将这类认同问题称作“集体忠诚冲突”^[26]问题。在以人民安全为宗旨的总体国家安全观指引下，边疆民族地区政治安全的治理在路径选择上应遵从“人民中心”路径，重点强化边疆各族民众的“五个认同”。“人民”既是安全的构建者，又是安全的受益者。因此应坚持“人民中心”的政治安全建构价值取向，以人民高度的政治认同、国家认同构筑起边疆民族地区政治安全的屏障。

（一） 强化基层党建，增进组织化关联

组织社会学认为，在人类社会发展实践中，将国民整合一体并增进个体对共同体认同的纽带主要有两类：文化连接纽带和政治连接纽带。“前者是自然发生的人类自组织系统，以家庭、家族、宗族、村庄共同体、种族、民族等具体关系组成的联合体；后者则是以国家、团体、个人的权利配置等抽象关系组成的联合体，是根据对权益配置的统一及约束形成的内聚”，政治连接纽带其本质就是在个人与组织的直接关联中促进政治认同，因为政治认同的根基建立在“公民与公共组织的权益分立并互赖以及他们的目标和价值共享之上”^[27]。相对而言，边疆民族地区社会个体组织化关联更多地以宗教、民族等传统类组织为主，形成局部的传统惯性和封闭性，基于建构秩序而形成的政治连结纽带相对于基于自发秩序所形成的文化连接纽带式微。分布于城市社区、农村、机关、企业、学校中的基层党委、党总支、党支部等党的基层组织是党的肌体的“神经末梢”，直接服务于基层党员和群众，是增进政治认同、国家认同的关键性组织载体。因此强化边疆民族地区基层党组织在价值输出和组织吸纳两个维度的建设，让党员和群众在与党组织的高度关联中提升幸福感、安全感和获得感，进而增进政治认同、国家认同。首先，在价值输出方面，基层党组织将党的民族政策、惠民政策以及国家治理理念等信息传递至边疆各族人民，不断得到各族群众理解、认可和支持。另一方面作为党的肌体的“神经末梢”，向上级党组织传递边疆地区政情、民情以及各族民族的合法利益诉求，实现信息的双向流动。其次，在组织吸纳方面，根据2022年6月中央组织部公布的《中国共产党党内统计公报》，截至2021年12月，少数民族党员总量达728.5万名，占党员总数的7.5%，全国55个少数民族都有了一定数量的党员。边疆民族地区基层党建需要高度重视党员队伍特别是年轻党员队伍发展，实现覆盖各行业、各领域、各阶层的党员队伍。正如习近平总书记在第五次中央民族工作会议上指出：“着力把基层党组织建设成为铸牢中华民族共同体意识、带领群众致富、维护社会稳定、守卫边疆领土、开展反分裂斗争的坚强战斗堡垒”。

（二） 依法治疆，提升法制意识

坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是中国特色社会主义政治文明的本质特征。在我国统一的多民族国家里，各族人民都是中华人民共和国公民，平等地享有宪法和法律规定的各项权利，法律面前人人平等，任何个人、任何民族都没有超越法律的特权。推进边疆事务治理的法治化是“全面依法治国”的内在要求，也是推进边疆治理现代化的必由之路，更是提升边疆民族地区政治安全保障能力的重要途径。在边疆民族地区社会公共生活的现实情境中，公共秩序和公共规则更多呈现为宗教教规、民俗礼法等非正式规则，体现现代精神的法制规则与法制信仰不足。一方面，边疆民族地区公共事务治理面对的客体、治理环境复杂，是一个相对传统、封闭且敏感度高的治理场域，而与此相对应的宗教、民族等方面情境化治理的立法尚有缺失，部分地区公民的国家信仰、国家情感和法制意识淡薄；另一方面，随着当前全球范围内民族主义不断发酵、大国围绕地缘政治的博弈日趋激烈，对民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力的打击，需要综合性的法制体系保障。尤其后疫情时代边境公共安全治理压力空前，内外环境的变化要求边疆治理需要更加完善的法制支撑，以应对新问题、新情况。首先，边疆省区地方政府针对本地区公共事务治理特点，完善各领域的行政立法，与国家法律相互补充形成完备的法律体系，为边疆公共治理现代化提供支撑。相对于内地其他地区各项地方立法，边疆民族地区在民族、宗教、文化、生态等领域的立法依然比较落后，法制建设面临艰巨的任务。其次，规范边疆民族地区特别是民族自治地方的权力运行机制，依法保障各族民众合法权益。边疆民族地区是我国民族区域自治制度相对集中实施的地区，在立法建设方面，民族自治地区地方政府依照《宪法》和《民族区域自治法》行使自治权，同时在确保国家法制统一和政令畅通的基础上行使立法权，对于区域内涉及民族、宗教等立法，要与党中央精神和战略部署保持高度统一。高度重视边疆民族地区地方政权系统的反腐倡廉建设，建立廉洁政府、阳光政府，强化各级党员干部权为民所用、情为民所系、利为名所谋的理念，培养政治情感，提升政治认同。再次，提升边疆民族地区各族民众的法制意识、公民意识，树立起公民对法律的信仰。教育和引导边疆各族民众学法、懂法、遵法，自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的法制思维，通过法制宣传引导各族民众在现代化国家建设中移风易俗，培育国家意识、公民意识。

（三） 优化公共服务供给，增强国家感知力

国家虽然是一个抽象概念，是“想象的共同体”，但国家不仅仅存在于抽象概念之中，国家是能够感知到的，而最直接的感知途径就是国家所提供的各类公共服务。当前我国社会经济发展的不平衡、不充分的问题更多体现在边疆民族地区，“怎样让边疆群众，尤其是边疆少数民族群众，享受到国家经济社会发展的利益成果，有鲜明的获得感，并保证利益分配的可及、公平、共享，则是我国陆地边疆治理中一个亟待解决的重大政治问题”^[28]。首先，持续推进边疆民族地区基本公共服务均等化建设。受自然地理因素影响，边疆民族地区水、电、路、网等基础设施建设成本高、难度大，同时区域内教育、医疗等公共产品供给水平相对滞后。因此需要利用好国家差别化区域支持政策、东西对口支援政策，加快基础设施建设，优先保障基本公共服务供给，提升各族群众的获得感、幸福感和安全感，公共服务供给中感知国家，建立起对国家的情感归属。其次，尊重各族民众在宗教信仰及风俗习惯方面的差异性，创新公共服务供给方式。边疆民族地区具有传统性、封闭性、多元性特点，不同地域、群体、阶层之间对公共服务需求具有差异性。因此需要结合国家“兴边富民”“乡村振兴”等战略，创新公共服务供给方式，提升公共服务供给的精细化水平。

（四） 以铸牢中华民族共同体意识为核心强化一体认知

首先，多元性和异质性是边疆民族地区政治安全治理的客体特征，但铸牢中华民族共同体意识所蕴含的共同性价值始终是主导，也是当代边疆民族地区各领域治理的基本价值面向。其次，铸牢中华民族共同体意识，是推进民族团结进步、贯彻以人民安全为宗旨的总体国家安全观的内在要求，“只有铸牢中华民族共同体意识，才能有效应对实现中华民族伟大复兴过程中民族领域可能发生的风险挑战”^[29]。最后，树立边疆民族地区爱国敬业、无私奉献、与祖国共荣辱的典型，将英雄儿女事迹在边疆各族群众中代代相传，深入人心，成为边疆民族地区铸牢中华民族共同体意识的真实写照。比如，西藏山南市隆子县玉麦乡藏民桑杰曲巴和两个女儿卓嘎、央宗一家三口守护祖国的边疆半个多世纪，让象征国家符号的五星红旗永远飘扬在祖国的边境线上，体现边民“家是玉麦，国是中国”的家国一体情怀；新疆喀什地区塔什库尔干塔吉克自治县拉齐尼一家三代坚持守护祖国边境70多年，用生命书写“没有祖国的界碑，哪有我们的牛羊！”的国家感情和国家信仰；新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州阿克陶县木吉乡的牧民阿布都加帕尔·猛得，在帮助游客车辆脱困后亮出党徽拒绝收钱，在祖国的西陲以实际行动践行党员义务……这些典型的事例是边疆民族地区各族儿女对国家共同体情感依附的真实写照，也是新时代铸牢中华民族共同体意识的生动例证。概言之，随着国际格局的深度调整，地缘政治因素以及国家“一带一路”倡议的深入推进，政治安全在我国边疆治理中的价值日益凸显。边疆民族地区政治安全问题定位、主导价值、安全属性的变迁内嵌于国际国内环境的变迁之中，在以人民安全为宗旨的总体国家安全观指引下，以认同性问题为导向的“人民中心”治理路径成为必然选择。此外，还需进一步挖掘民族区域自治制度的时代内涵，以应对新时代民族地区治理的新问题、新情况。对于宗教、民族领域中潜在、可预见的一些涉及政治安全的敏感且具有现实性的问题，依然需要理论者和实践者展开前瞻性研究，以应不时之需。

注释：略